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“四項改革”試點：頂層設計與摸著石頭過河相結合
　　中國企業(yè)研究院首席研究員   李錦

　　黨的十八屆三中全會召開八個月后，國資委15日宣布首批央企改革試點名單，這標志國資國企改革進入頂層設計與試點同步推進的階段。在外界期待頂層設計同時，也期待有關企業(yè)能夠扎實做好相關試點工作，為國資國企改革探索出一條新路。
　　國資委此番啟動央企“四項改革”試點，是改革思路落地的關鍵一步，也標志著國資國企改革進入頂層設計與試點同步推進的階段。試點的意義在于摸著石頭過河，以局部帶動全局，帶動更多國有企業(yè)主動改革，以利于為國資國企改革頂層設計提供實踐依據(jù)。
　　摸著石頭過河：一種漸進式的改革模式
　　從去年來，不少中央文件都提到了“頂層設計”。很多學者與官員在闡述各自所關注領域的問題時，也開始用“頂層設計”來概括與表述。在全國“兩會”上，這一概念頗受人大代表、政協(xié)委員的重視，一時炒得很熱。 一時，人們過于強調(diào)“頂層設計”，以至出現(xiàn)“頂層設計依賴癥”，似乎把“摸著石頭過河”忘記了。
　　“頂層設計”本是系統(tǒng)工程領域的用語，這一概念進入中央文件中，表達出中央對于未來改革的態(tài)度。顧名思義，未來改革需要從高端出思路，需要全面而系統(tǒng)，需要整體推進而非零敲碎打。換句話說，中國改革需要從“摸著石頭過河”階段過渡到“頂層設計”階段。
　　回看中國改革的短暫歷史，小平同志的“摸著石頭過河”論，可謂婦孺皆知。應當說，這也是特定歷史階段的產(chǎn)物。“摸著石頭過河”，作為一種漸進式的改革模式，在推動市場化取向的改革中，為經(jīng)濟發(fā)展增添了活力，增強了綜合國力。這種改革模式遵循由易入難的原則，也避免了社會的震蕩，其歷史性的價值毋庸置疑。
　　頂層設計：深入改革的必然選擇
　　中國過往30余年的成功經(jīng)驗說明，不繼續(xù)深入改革，就難以擁有更燦爛的未來。改革之路走到今天，事實上愈加險峻與陡峭。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，隨著改革事業(yè)不斷進入縱深階段，改革越發(fā)需要在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破，改革攻堅的難度也在不斷提升。 所謂攻堅階段，便是一個須“啃硬骨頭”的階段，包括政府職能的轉(zhuǎn)變、社會體制的改革、經(jīng)濟體制的深化及國資國企改革改革等，都到了一個關鍵時期。過去的漸進式、局部性的改革模式，已經(jīng)難以適應新階段中的改革要求?？梢哉f，“頂層設計”理念進入世人之眼，正是基于這樣的大背景。
　　在這個時候，談論“頂層設計”，必須對其內(nèi)涵有更準確的認識與把握。改革“頂層設計”，其核心要義就在于，要從頂層俯瞰全局，高屋建瓴，在形成改革共識的基礎上，形成一攬子的改革方案。這樣的方案具有全局性、系統(tǒng)性、前瞻性及戰(zhàn)略性。沒有戰(zhàn)略性的布局，也就無“設計”可言。也正因為未來改革的關聯(lián)性和配套性日益增強，中央層面的統(tǒng)籌規(guī)劃亟須加強。
　　無疑，中國改革事業(yè)的“頂層設計”，不是易事。這既因為改革的目標是重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，也因為改革不只是紙上談兵，需要慮及可行性、可操作性，更因為深入的改革常常涉及重大利益調(diào)整，牽一發(fā)而動全身。也就是說，比之“設計”改革，執(zhí)行改革更難。中國改革需要從“摸著石頭過河”階段過渡到“頂層設計”階段。而“頂層設計”同樣離不開“摸著石頭過河”階段 。
　　國企改革：頂層設計來自實踐，仍然需要摸著石頭過河
　　頂層設計來自實踐。這一實踐既可以是下層的實踐，也可以是頂層自身的實踐。就國資改革而言，企業(yè)的、地方的實踐和首創(chuàng)決不能忽略。改革通常是一個上下互動、互為補充的過程。西方新公共管理改革中的很多創(chuàng)舉來自地方，比如無縫隙的政府管理是來自美國明尼蘇達州的實踐。中國的情況也差不多。比如最終引發(fā)全國農(nóng)村改革的是來自小崗村的實踐。實際上，國企改革首批試點企業(yè)中國節(jié)能、新興際華、中國建材、國藥集團已經(jīng)在相關方面有了一定的改革實踐，中國建材2007年來在混合所有制改革方面己取得了不錯的效果，從一定意義上有了“小崗村”的意義。當然，這次搞試點不是搞“盆景”，也不是搞政策“洼地”，而是要試出新體制、新機制，新模式。較為成熟的試點必然對頂層設計的出臺起到助推作用。因此，頂層設計必須注意借助來自企業(yè)的、地方的經(jīng)驗和做法。事實上，有時候的頂層設計就是將企業(yè)的、地方的創(chuàng)舉進行總結和凝煉，形成一種全局性的做法或規(guī)范。
　　應當承認，摸著石頭過河作為一種漸進改革方法，是在實踐基礎上摸規(guī)律，是仍然有效的。
　　摸著石頭過河是一種比喻，可以從兩個方面理解。一是指探索，沒有橋，也沒有路線圖，只能靠摸石頭的方式前行。二是指方法，由于不知道水深水淺，只能通過摸石頭的方式前行，摸不到，停一下，以免掉到深水里去。這種方式通常也被稱為漸進方法。這兩方面實際上是聯(lián)系在一起的。摸著石頭過河的前提是沒有橋和路線圖。這里可以把橋或路線圖比作是理論，摸石頭比作是實踐。有理論的指導，實踐不一定以摸石頭的方式進行。但是在缺乏理論指導的情況下，在有風險的時候，要過河，摸石頭不失為一種可以采取的方法。
　　“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知。”摸著石頭過河作為一種漸進方法，在我們的改革設計中受到了最大的青睞。我們采用的初始路徑是漸進路徑。初始路徑選擇的重要性，在于它會形成路徑依賴。沿著既定的路徑，可能進入良性循環(huán)。由于漸進的改革和創(chuàng)新在增進獲利的同時帶來了社會的穩(wěn)定，這種對漸進改革的路徑依賴，在一定程度上保持了改革發(fā)展穩(wěn)定的統(tǒng)一。
　　摸著石頭過河作為一種漸進的改革方法在相當程度上也是有效的。在未來的頂層設計中，我們或許在某些方面可能還要摸著石頭過河。以國有資本投資運營公司為例，究竟學習“新加坡淡馬錫模式”還是“匯金公司模式”上，意見相持不下。通過試點，就可以探索一條適合國情和國有經(jīng)濟特點的新路。
　　國企改革：試點也是頂層設計
　　這次試點，本身也是一場頂層設計，在國資委的規(guī)劃中，國有資本投資公司、董事會制度、混合所有制、紀檢工作四項試點同步鋪開，國有資本投資公司屬于體制改革，混合所有制屬于所有制改革，董事會屬于企業(yè)主體的制度改革、紀檢工作屬于保障改革，四位一體，是個系統(tǒng)工程。有人對紀檢工作向央企派駐紀檢組試點，認為不應該成為國資改革的一部分。在央企派駐紀檢組，仍然是傳統(tǒng)黨管企業(yè)思路，這與建立現(xiàn)代公司治理理念不符，更容易導致以黨的標準來干預企業(yè)運營問題，從而降低企業(yè)運行效率。其實，黨不來管企業(yè)的腐敗問題，誰來管？改革就是要發(fā)揮黨的核心領導作用，這關系到企業(yè)改革的成敗的保障問題。保障問題是改革的一大板塊，是題中應有之義。四項試點是體制、所有制、企業(yè)主體和保障的四大板塊改革，其權威性、代表性、關聯(lián)性，我們應當深解其意。
　　確實，頂層設計有利于擺脫改革的漸進路徑依賴。這種路徑的優(yōu)點在于，由于沒有政策上、做法上大起大落的變化，它可以保持穩(wěn)定。但是，改革本身就是一種打破穩(wěn)定的舉動。因此，改革的頂層設計在改革路徑的選擇上，需要選擇漸進路徑，但有時也需要選擇突破的路徑，克服“頂層設計依賴癥”，試點便是在選擇突破的路徑。正如習近平同志指出的，“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”舍此，改革就很難向前推進。一手抓《國有資產(chǎn)管理體制的總體方案》，一手抓國資試點，就是“摸著石頭過河”和加強頂層設計的結合，符合習近平同志指出的“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的”的改革思想。
　　“摸著石頭過河”和加強頂層設計的結合，是一種改革思路，也是改革藝術。國資委已召開14次關于全面深化改革會議，除研究審議《國有資產(chǎn)管理體制的總體方案》《深化國企改革指導意見》在內(nèi)的12項改革方案、若干工作細則和意見建議外，也抓改革試點。隨著國資試點的展開，整體方案的出臺將漸行漸近。