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　　今年的兩會(huì)，除了霧霾，“如何盡快建立起科學(xué)公正的生態(tài)補(bǔ)償制度”也是關(guān)注生態(tài)環(huán)境的代表委員們所留意的。
　　建立生態(tài)補(bǔ)償制度是確保生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的需要，生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)與非生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)是平等的。國(guó)家為追求宏觀上經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的最大化，規(guī)劃了不同的功能區(qū)，并分別制定了相應(yīng)的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的政策。“保證功能區(qū)規(guī)劃落到實(shí)處，需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度。如果沒有生態(tài)補(bǔ)償制度安排，限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域就會(huì)選擇‘博弈’行為，導(dǎo)致‘限、禁’失效。”針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的“長(zhǎng)期缺位”現(xiàn)狀，四川省阿壩州人大常委會(huì)主任王福耀建議，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，認(rèn)真梳理和分析多年來生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)及存在的難點(diǎn)，盡快建立完善生態(tài)補(bǔ)償制度。
　　對(duì)生態(tài)功能區(qū)的最早關(guān)注
　　對(duì)生態(tài)功能區(qū)的最早關(guān)注要追溯到2005年。那時(shí)，黨的十六屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要就建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作了專門闡述，要求研究設(shè)立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，加快制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。黨的十八大報(bào)告明確要求建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。全國(guó)人大連續(xù)三年將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重點(diǎn)建議。
　　2005年以來，國(guó)務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，并于2010年將研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法計(jì)劃。近年來，各地區(qū)、各部門在大力實(shí)施生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程的同時(shí)，積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域取得了積極進(jìn)展和初步成效。如浙江、江西、江蘇、湖北、福建針對(duì)水生態(tài)功能區(qū)，在一些主要流域分別開展了流域生態(tài)補(bǔ)償，斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)由上游給予下游補(bǔ)償，斷面水質(zhì)指標(biāo)值優(yōu)于控制指標(biāo)時(shí)由下游給予上游補(bǔ)償；四川省在岷江、沱江干流及重要支流跨過的市（州）和擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）開展斷面水質(zhì)考核，試行跨界斷面水質(zhì)超標(biāo)資金扣繳制度。這些水質(zhì)保護(hù)措施對(duì)于實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果、加快建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。
　　補(bǔ)償條例“千呼萬喚不出來”
　　黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性也作出了科學(xué)論述，把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”總體發(fā)展戰(zhàn)略中進(jìn)行謀劃和部署，明確要求建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”應(yīng)該說，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度從國(guó)家重視的程度講，目前理應(yīng)萬事俱備，“呼之欲出”。
　　李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中明確提出，“森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財(cái)富，必須倍加珍惜；要推進(jìn)重大生態(tài)工程建設(shè)，拓展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，辦好生態(tài)文明先行示范區(qū)，開展國(guó)土江河綜合整治試點(diǎn)，擴(kuò)大流域上下游橫向補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，保護(hù)好三江源；擴(kuò)大天然林保護(hù)范圍，有序停止天然林商業(yè)性采伐；今年新增退耕還林還草1000萬畝，造林9000萬畝”。但對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償制度，報(bào)告仍然沒有明確的表述。全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中也指出，常委會(huì)關(guān)注國(guó)家財(cái)政水利資金投入與使用情況并開展監(jiān)督，提出科學(xué)安排水利資金、加大財(cái)政投入、完善涉水管理體制和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)資金項(xiàng)目管理和績(jī)效管理等意見，對(duì)于水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具體規(guī)范執(zhí)行的表述也是缺失的。
　　而在目前，國(guó)家關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呤?，在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償。不可否認(rèn)，這明確界定了生態(tài)保護(hù)者與受益者的權(quán)利義務(wù)，具有重要的推動(dòng)意義。但是建立生態(tài)補(bǔ)償制度是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及各個(gè)方面的關(guān)系，事關(guān)不同主體利益，各地各部門政策規(guī)定較為分散和籠統(tǒng)。同時(shí)，補(bǔ)償領(lǐng)域和主客體不夠明確，方式比較單一，資金渠道少，省際之間的補(bǔ)償方式尚在探索之中。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，生態(tài)補(bǔ)償制度滯后明顯。
　　看不見的努力
　　事實(shí)上，早在2013年4月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任徐紹史在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上所作的國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告，詳細(xì)介紹了近幾年國(guó)家層面以及地方政府的努力。
　　2006年以來，多部門開始嘗試合力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。由國(guó)家發(fā)改委牽頭，各部門聯(lián)合開展生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)研究制定工作，最終由國(guó)家發(fā)改委起草了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補(bǔ)償條例》草稿，提出了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體思路和政策措施。
　　從2003年起，國(guó)家設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)資金，支持地方開展歷史遺留和礦業(yè)權(quán)人滅失礦山的地質(zhì)環(huán)境治理。2006年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)；同年，財(cái)政部會(huì)同國(guó)土資源部、原環(huán)?？偩殖雠_(tái)了建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見，要求按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例，提取礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金。2010年，國(guó)土資源部出臺(tái)發(fā)展綠色礦業(yè)的指導(dǎo)意見。目前，礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度已經(jīng)形成。
　　同時(shí)，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、草原生態(tài)補(bǔ)償制度以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度也已經(jīng)建立。轉(zhuǎn)移支付實(shí)施范圍現(xiàn)已擴(kuò)大到466個(gè)縣（市、區(qū)）。同時(shí)，中央財(cái)政還對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)給予補(bǔ)助。水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正在探索建立中。針對(duì)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的相應(yīng)政策措施，如加大生態(tài)補(bǔ)償資金投入力度、積極開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督考核等，也在配合開展。
　　各地也在主動(dòng)探索，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面，已有30個(gè)省（區(qū)、市）建立了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。截至2012年年底，已有80%的礦山繳納了保證金，累計(jì)612億元，占應(yīng)繳總額的62%。山西省從2006年開始進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償試點(diǎn)，對(duì)所有煤炭企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。截至2012年年底，山西省累計(jì)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金970億元、煤炭企業(yè)提取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金311億元，提取轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金140億元。在海洋生態(tài)方面，臨海?。ㄊ小^(qū)）堅(jiān)持環(huán)境治理海陸統(tǒng)籌，在圍填海、跨海橋梁、航道、海底排污管道等工程建設(shè)中開展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。在森林、草原、流域和水資源、濕地以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)方面，各地都采取科學(xué)有效措施，加大財(cái)政補(bǔ)助力度，給予生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。
　　生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)難題待解
　　當(dāng)然，不能否認(rèn)，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)起步較晚，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，對(duì)規(guī)律的認(rèn)知水平有限，實(shí)施工作難度較大。徐紹史在關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)情況的報(bào)告中也提到了目前面臨的諸多待解難題。
　　難題之首與錢有關(guān)——生態(tài)補(bǔ)償力度薄弱。據(jù)悉，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補(bǔ)償尚處于起步階段，耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償尚未納入工作范疇。同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，資金來源渠道和補(bǔ)償方式單一，資金支付和管理辦法不完善。在國(guó)家和地方層面，尚缺乏橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)和政策規(guī)范；開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制；資源稅改革尚未覆蓋除煤炭外的主要礦產(chǎn)品種，環(huán)境稅尚在研究論證中，碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式仍處于探索階段。這些都制約了生態(tài)補(bǔ)償資金籌集，致使多元化補(bǔ)償方式無法完成。
　　另外就是基礎(chǔ)性政策制度缺位。明確生態(tài)補(bǔ)償主體、對(duì)象及其服務(wù)價(jià)值，必須以界定產(chǎn)權(quán)為前提，產(chǎn)權(quán)不夠明晰制約生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。部分省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃尚未發(fā)布。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系建設(shè)滯后，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測(cè)算方法?，F(xiàn)有重點(diǎn)生態(tài)領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)評(píng)估力量分散在各個(gè)部門，不能滿足實(shí)際工作的需要。
　　最重要的是相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)滯后。我國(guó)目前還沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。盡管近年來有關(guān)部門出臺(tái)了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章，但其權(quán)威性和約束性不夠?，F(xiàn)有的政策法規(guī)也存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。
　　王福耀分析了生態(tài)補(bǔ)償條例“難產(chǎn)”的原因。他認(rèn)為，缺乏法律依據(jù)是其中最重要的原因。自2010年起，國(guó)務(wù)院就將研究制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入立法計(jì)劃，成立了由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部、環(huán)保部、林業(yè)局等11個(gè)部門和單位組成的條例起草小組，開展立法工作。但該條例至今尚未出臺(tái)，而《生態(tài)補(bǔ)償法》由于立法條件不成熟更是遙遙無期，致使各地區(qū)各部門在嘗試生態(tài)補(bǔ)償時(shí)缺乏法律法規(guī)依據(jù)，許多事宜只能“懸而未決”。此外，區(qū)域制度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的人為“隔離”以及生態(tài)效益很難以貨幣價(jià)值衡量也使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法落地。
　　生態(tài)補(bǔ)償制度缺位如何補(bǔ)救
　　針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償條例缺失現(xiàn)狀，王福耀給出的建議是，抓緊完成《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草工作，為生態(tài)補(bǔ)償提供法制依據(jù)和保障；明確補(bǔ)償主體，落實(shí)受益主體，讓好生態(tài)不再是“免費(fèi)的午餐”；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)分類，細(xì)化為一個(gè)指標(biāo)體系，按差異性補(bǔ)償給當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)和個(gè)人；實(shí)行多元、靈活的補(bǔ)償方式。
　　徐紹史在上述報(bào)告中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的進(jìn)程給出詳細(xì)計(jì)劃。他表示，將切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度；進(jìn)一步明確受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)，中央政府主要負(fù)責(zé)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償，地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，積極開展多元化補(bǔ)償方式探索和試點(diǎn)工作。比如，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系；積極運(yùn)用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式；在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等，開展流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)；加快推進(jìn)祁連山等7個(gè)生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)，開展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在西北地區(qū)開展沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)，在山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆等省區(qū)的生態(tài)脆弱區(qū)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在中東部地區(qū)典型煤礦塌陷區(qū)建立土地復(fù)墾示范區(qū)，在具備條件的地區(qū)開展耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，開展風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。
　　另外，要健全配套制度體系，加快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?，提升全社?huì)生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)。要繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林、退牧還草、青海三江源自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，加強(qiáng)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強(qiáng)化重點(diǎn)流域和區(qū)域水污染防治，使生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合治理得到同步推進(jìn)。