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堅持“權(quán)責(zé)一致”深化重大事項決策授權(quán)制度改革——中鋁集團(tuán)授權(quán)制度改革側(cè)記

2020年初以來，中國鋁業(yè)集團(tuán)有限公司先后全面修訂印發(fā)三項重要決策授權(quán)管理制度，即集團(tuán)《“三重一大”決策制度實(shí)施辦法》《董事會、總經(jīng)理辦公會決策權(quán)限管理辦法》《總經(jīng)理工作規(guī)則》。這是集團(tuán)貫徹黨中央、國務(wù)院改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制重大決策部署，實(shí)施集團(tuán)國有資本投資公司試點(diǎn)方案，推動授權(quán)制度改革的重要舉措，對深入推進(jìn)集團(tuán)上下各方面改革工作具有示范意義。

授權(quán)改革 勢在必行

形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司功能作用，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足黨和國家發(fā)展全局對深化國資國企改革作出的重要部署。

國務(wù)院《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（國發(fā)〔2019〕9號）首次列舉了戰(zhàn)略管控、財務(wù)管控、運(yùn)營管控等國企集團(tuán)管控模式和適用范圍，為國企優(yōu)化集團(tuán)管控指出改革方向，即原國企原則上應(yīng)按照“管資本”的模式，根據(jù)集團(tuán)戰(zhàn)略定位和子企業(yè)發(fā)展情況，優(yōu)化集團(tuán)管控模式，從集權(quán)式的運(yùn)營管控模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)式的戰(zhàn)略管控和財務(wù)管控模式，積極調(diào)整集團(tuán)公司管理職能，給予子公司充分的放權(quán)授權(quán)。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，國資委重點(diǎn)要求國有資本投資、運(yùn)營公司兩類公司健全權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)體系，落實(shí)企業(yè)市場主體地位，加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。

2019年6月，國務(wù)院國資委制定下發(fā)《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》。清單結(jié)合企業(yè)的功能定位、治理能力、管理水平等企業(yè)改革發(fā)展實(shí)際，分別針對中央企業(yè)、綜合改革試點(diǎn)企業(yè)、國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)企業(yè)以及特定企業(yè)，相應(yīng)明確了35項授權(quán)放權(quán)事項，要求中央企業(yè)分類開展授權(quán)放權(quán)，加強(qiáng)行權(quán)能力建設(shè)，完善監(jiān)督管理體系，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

作為國有重要骨干企業(yè)和中國有色金屬行業(yè)的龍頭企業(yè)，2018年12月，國務(wù)院國資委明確中鋁集團(tuán)為第3批11家國有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)之一。2019年9月，國資委下達(dá)《關(guān)于中鋁集團(tuán)國有資本投資公司改革試點(diǎn)方案有關(guān)意見的復(fù)函》，就授權(quán)放權(quán)作出明確要求。

要確保國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革得到落實(shí)，必須緊緊抓住集團(tuán)對“三重一大”事項的決策管理問題。中鋁集團(tuán)黨組書記、董事長姚林指出，國資委批復(fù)集團(tuán)國有資本投資公司改革試點(diǎn)方案是中鋁的重要機(jī)遇，我們作為國有資本投資公司，對外有影響力，對內(nèi)需要艱辛地改革和努力。授權(quán)制度改革是集團(tuán)貫徹黨中央國務(wù)院改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制決策部署、落實(shí)中央巡視整改要求等大背景下，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革國有資本投資授權(quán)經(jīng)營體制的方案》《國資委關(guān)于深化中央企業(yè)國有資本投資公司改革試點(diǎn)工作意見》等要求，落實(shí)央企總部去機(jī)關(guān)化問題的重要改革舉措。

授權(quán)制度是集團(tuán)管控的核心。集團(tuán)自2014年6月規(guī)范董事會建設(shè)以來，形成以集團(tuán)《公司章程》為核心，以《“三重一大”決策制度實(shí)施辦法》《決策權(quán)限管理辦法》為基礎(chǔ)的決策制度和黨組議事規(guī)則、董事會議事規(guī)則、總經(jīng)理工作規(guī)則等為支撐的基本制度體系。

適應(yīng)國有資本投資公司試點(diǎn)要求，對以“管企業(yè)”為特色的集團(tuán)決策制度進(jìn)行全面修訂，實(shí)現(xiàn)以“管資本”為特征的集團(tuán)授權(quán)制度改革勢在必行。

強(qiáng)化頂層設(shè)計 積極穩(wěn)妥推進(jìn)

“管資本”模式下如何改革授權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)“授得下、接得住、行得穩(wěn)”？應(yīng)該堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么？站在集團(tuán)作為國有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)的發(fā)展新起點(diǎn)，集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)班子加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確改革方向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

強(qiáng)化頂層設(shè)計，明確改革方向。集團(tuán)黨組和董事會高度重視授權(quán)制度改革，領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為授權(quán)制度改革對上承接授權(quán)履行出資人職責(zé)，對下主導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)部國有資本布局和激勵企業(yè)活力，事關(guān)集團(tuán)改革發(fā)展全局。經(jīng)過多次集體研究，明確集團(tuán)從公司治理層面要形成分層架構(gòu)、分級管控的管理體制，建立“集團(tuán)（戰(zhàn)略管控層）——板塊事業(yè)部（資產(chǎn)經(jīng)營層）——實(shí)體企業(yè)（生產(chǎn)運(yùn)營和執(zhí)行層）”三層管控架構(gòu)，厘清權(quán)責(zé)邊界，建立權(quán)力清單，形成以產(chǎn)權(quán)為紐帶、以管資本為主、以公司章程和授權(quán)制度為管控核心的治理體系。

集團(tuán)黨組和董事會為授權(quán)改革把方向、定原則、提重點(diǎn)。姚林要求，要以國有資本投資公司試點(diǎn)改革為著力點(diǎn)和突破點(diǎn)，圍繞中鋁發(fā)展定位如何實(shí)現(xiàn)，堅持權(quán)責(zé)對等和市場化改革原則，在體制上進(jìn)一步明確各層級權(quán)責(zé)。中鋁集團(tuán)總經(jīng)理余德輝強(qiáng)調(diào)，集團(tuán)“三橫三縱三個全覆蓋”的新型管控運(yùn)營模式，為試點(diǎn)改革提供戰(zhàn)略和管控支撐，要以管控體系優(yōu)化為切入點(diǎn)，推進(jìn)集團(tuán)上下的實(shí)質(zhì)性改革，開啟“改革元年”新征程。外部董事一致認(rèn)為，授權(quán)制度改革對中鋁很有必要，董事會在承接股東授權(quán)權(quán)力的同時，要積極穩(wěn)妥賦予經(jīng)理層更大的經(jīng)營自主權(quán)，以便高效應(yīng)對不確定的市場競爭環(huán)境。

迅速部署啟動，制訂改革思路。2019年初，集團(tuán)啟動國有資本投資公司試點(diǎn)方案編制工作，研究室、董事會辦公室與有關(guān)部門先后到寶武、國投、五礦、中糧、華潤、中國建材等央企就方案編制及完善授權(quán)制度進(jìn)行調(diào)研。在《集團(tuán)國有資本投資公司試點(diǎn)方案》中明確了優(yōu)化管控體系，加大授權(quán)力度的工作思路與具體措施。根據(jù)工作思路，董辦牽頭起草授權(quán)制度改革工作方案，并協(xié)調(diào)多個部門組成工作小組，分別明確主要職責(zé)及工作內(nèi)容，以依法、規(guī)范、集體決策為原則，形成“權(quán)責(zé)一致、集權(quán)有道、分權(quán)有序、授權(quán)有章、用權(quán)有度”的修訂思路。

廣泛吸納意見，全面梳理細(xì)化。如何界定好集團(tuán)和各板塊之間的邊界，在戰(zhàn)略投資、產(chǎn)權(quán)管理、資本運(yùn)作、財務(wù)管理、考核監(jiān)督等方面，分類明確授權(quán)放權(quán)的事項是修訂工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛吸納各方意見。工作組在廣泛調(diào)研借鑒經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合集團(tuán)管控要求，牽頭梳理出各項決策事項清單，先后召開研討會議十余次，集思廣益，對清單事項逐項研究討論，三次征求總部部門、板塊事業(yè)部和直管單位意見共349條，研究采納312條。集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)層對清單事項高度關(guān)注，多次專題聽取工作匯報，對事項決策主體、權(quán)責(zé)事項、表述邏輯、條款使用范圍、授權(quán)限額等方面嚴(yán)格把關(guān)審核，增強(qiáng)了決策事項清單的全面性和準(zhǔn)確性。在制度修訂過程中，工作組及時收集編印黨中央、國務(wù)院、國資委有關(guān)國有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營體制改革文件，將最新的改革要求融入制度修訂內(nèi)容。

突出權(quán)責(zé)一致 依法規(guī)范授權(quán)

“三重一大”事項決策管理制度非常重要，但又十分復(fù)雜，涉及出資人代表機(jī)構(gòu)、股東會、黨組織、董事會、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)安排及其運(yùn)作管理等問題。此次授權(quán)制度改革，采用“事項范圍+權(quán)責(zé)邊界+事項標(biāo)準(zhǔn)”的決策清單管理模式，對原制度在決策事項、授權(quán)管理、決策流程等方面進(jìn)行重塑性修訂，把權(quán)力責(zé)任清單“擺上桌面”，成為議事規(guī)則和制度文件必須遵守的“基本大法”。

實(shí)行清單管理，落實(shí)監(jiān)管要求。建立監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單是國有企業(yè)改革的重點(diǎn)任務(wù)，國資委已經(jīng)建立國資國企“三重一大”決策監(jiān)管系統(tǒng)，清單管理符合國資委監(jiān)管要求。清單管理的前提是清晰決策事項類屬，明確事項標(biāo)準(zhǔn)和事項范圍。工作組按照《國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》規(guī)定，根據(jù)中央企業(yè)“三重一大”決策事項目錄，結(jié)合集團(tuán)經(jīng)營業(yè)務(wù)實(shí)際細(xì)化分類。按照重大決策、重要人事任免、重大項目安排、大額度資金使用標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化細(xì)分為4大類23小類事項。根據(jù)承接國資委授權(quán)放權(quán)事項、上收事項、向下授權(quán)事項類型，最終梳理形成董事會決策事項61項，黨組決策事項33項，總經(jīng)理辦公會決策事項67項，“三重一大”決策事項142項，副總經(jīng)理決策事項34項，實(shí)現(xiàn)決策主體和內(nèi)容全覆蓋，做到“重”有標(biāo)準(zhǔn)，“大”有量化。

厘清管控界面，依法規(guī)范授權(quán)。授權(quán)制度是一個權(quán)力體系鏈，每一項具體權(quán)責(zé)事項只有“不空白、不重復(fù)、不交叉”，才具備可操作性。首先，在決策層面確保了黨在國有企業(yè)管理體制和管理制度中發(fā)揮重要作用，合理設(shè)定黨組審定研究的“三重一大”事項范圍，發(fā)揮政治核心和領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把方向、管大局、保落實(shí)，抓住關(guān)鍵問題，確保企業(yè)決策符合中央路線方針政策和國家法律法規(guī)。第二，落實(shí)國資委對集團(tuán)董事會的授權(quán)，將非上市公司員工持股、股權(quán)激勵、股權(quán)跟投事項等25項國資委授權(quán)事項納入集團(tuán)董事會決策范圍，強(qiáng)化集團(tuán)戰(zhàn)略引領(lǐng)、資源配置、資本運(yùn)營和風(fēng)險管控等能力，推動投資運(yùn)營權(quán)利上移。第三，充分發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營管理作用，集團(tuán)董事會進(jìn)一步加大對經(jīng)理層授權(quán)力度，新增授權(quán)經(jīng)理層經(jīng)營決策事項37項，推動建立靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。第四，全面厘清總部與板塊、直管企業(yè)之間管控界面，推動生產(chǎn)經(jīng)營職能下沉。集團(tuán)總部明確17項授權(quán)板塊決策事項，并根據(jù)不同板塊實(shí)際實(shí)施分類授權(quán)，規(guī)范板塊經(jīng)營管理權(quán)，將總部決策清單以外的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理事項全部下沉到板塊和重要子企業(yè)，激發(fā)各層級企業(yè)活力。

堅持能力匹配，嚴(yán)格授權(quán)約束。堅持能力匹配原則加強(qiáng)授權(quán)事項管理。例如對授權(quán)板塊的固定資產(chǎn)投資項目，堅決防控與集團(tuán)戰(zhàn)略不符、財務(wù)能力不支撐、負(fù)債率不達(dá)標(biāo)的項目投資。集團(tuán)總部給板塊一個投資決策框架，按戰(zhàn)略方向把握，按負(fù)債率、投資能力水平劃分，如在水平線以下，板塊或企業(yè)自行決策。如在水平線之上，上報總部審批，集團(tuán)總部把握戰(zhàn)略方向符合性，板塊和企業(yè)重點(diǎn)把握收益率。此次授權(quán)改革，對授權(quán)板塊的14項事項設(shè)定了框架性約束條件，明確要求滿足集團(tuán)業(yè)務(wù)管理制度、業(yè)務(wù)邊界劃定和業(yè)務(wù)負(fù)面清單管理規(guī)定，集中體現(xiàn)了集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)提出的“有多大權(quán)力承擔(dān)多大責(zé)任”的授權(quán)思路，保障權(quán)力與責(zé)任同時發(fā)生、不可分割，行使權(quán)力的同時必須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，且責(zé)任不能轉(zhuǎn)移。

突出風(fēng)險防控，強(qiáng)化行權(quán)監(jiān)控。放權(quán)不能一放了之，不能陷入“一放就亂，一亂就收”的循環(huán)，授權(quán)放權(quán)要與事中事后監(jiān)督同步，既要按照管資本的要求，從增強(qiáng)經(jīng)營主體活力的角度，把該放的權(quán)利真正放下去，也要按照權(quán)責(zé)對等的原則，確保放得下、接得住、管得好。此次授權(quán)制度改革，堅持管放結(jié)合、防控風(fēng)險原則，在放權(quán)的同時加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，明確了決策事項執(zhí)行報告機(jī)制，完善了決策執(zhí)行監(jiān)督檢查及責(zé)任追究制度。在《集團(tuán)董事會、總經(jīng)理辦公會決策權(quán)限管理辦法》中增設(shè)“實(shí)施保障”章節(jié)，明確決策原則和程序、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究、落實(shí)保障等要求。為保證集團(tuán)重大決策事項落地實(shí)施，董事會授權(quán)董事長不定期召開董事長專題會，確保集團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)及時協(xié)調(diào)解決工作進(jìn)展中的重大問題，掌握重大決策事項執(zhí)行情況。這樣的機(jī)制設(shè)計，對把住授權(quán)放權(quán)風(fēng)險防控底線、確保風(fēng)險可控、平穩(wěn)運(yùn)行具有重要作用，符合國資委關(guān)于授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一的原則。

修訂后的授權(quán)制度，在內(nèi)涵及體系上發(fā)生了顯著變化。權(quán)責(zé)邊界更加明確，嚴(yán)謹(jǐn)完備的制度體系使各治理主體獨(dú)立運(yùn)作、有效制衡、相互合作、權(quán)責(zé)明晰，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用有效發(fā)揮，兩個“一以貫之”要求集中體現(xiàn)。決策流程更加清晰，各治理主體行權(quán)履職有章可循、無縫銜接，針對需要多級決策的事項，明確每個層級的責(zé)任、決策順序和權(quán)限。針對同一權(quán)責(zé)事項，不同治理主體行使論證權(quán)和審議權(quán)，但最終決策的權(quán)責(zé)主體具有唯一性，保障議事決策規(guī)范高效、運(yùn)行順暢、科學(xué)民主、風(fēng)險受控。

改革永遠(yuǎn)在路上。姚林指出，集團(tuán)國有資本投資公司改革已經(jīng)啟動，這是集團(tuán)首次研究形成以放權(quán)為核心的授權(quán)制度，隨著改革的深入要繼續(xù)加強(qiáng)推進(jìn)。改革的目的，就是把國企資產(chǎn)人格化的缺失盡可能補(bǔ)上，使大家更好地負(fù)起責(zé)任。制度在試行中要根據(jù)國資委有關(guān)授權(quán)變化以及公司運(yùn)作實(shí)際需要，在實(shí)踐中及時調(diào)整，權(quán)力要下沉到集團(tuán)主業(yè)所屬的重要板塊，激發(fā)活力與積極性。各板塊下一步將按照功能定位、治理能力、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等企業(yè)發(fā)展實(shí)際，對所屬企業(yè)開展分類授權(quán)，逐步擴(kuò)大授權(quán)范圍，不斷拓展向下授權(quán)的深度和廣度，為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)提供制度保證。