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近年來(lái)，混合所有制改革成為一個(gè)熱門(mén)話題。從中央到地方，政策齊發(fā)，動(dòng)作頻頻，混改正加快步入“升級(jí)版”階段。

礦業(yè)行業(yè)成為混改的一個(gè)重要領(lǐng)域，尤其是油氣領(lǐng)域的混改更是重中之重。而隨著建筑石料市場(chǎng)的火爆，國(guó)有資本大舉進(jìn)軍砂石骨料行業(yè)，讓建筑砂石礦山的混改在風(fēng)生水起的同時(shí)，也變得撲朔迷離起來(lái)，一些不合時(shí)宜甚至違背中央政策的混改也開(kāi)始蠢蠢欲動(dòng)。

混改的提出及發(fā)展

要想順利推進(jìn)混合所有制改革，首先要厘清混合所有制的概念。

“混合所有制是指在同一經(jīng)濟(jì)組織中，不同的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相融合而形成的新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式。”北京市雨仁律師事務(wù)所合伙人、礦法研究中心主'任申升說(shuō)，從宏觀層面講，混合所有制是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)所有制結(jié)構(gòu)的非單一性，既有國(guó)有、集體等公有制經(jīng)濟(jì)，又有個(gè)體、私營(yíng)、外資等非公有制經(jīng)濟(jì)。在微觀層次上，是指在一個(gè)企業(yè)中產(chǎn)權(quán)主體多元化，由不同所有制性質(zhì)的投資主體共同出資組建，各產(chǎn)權(quán)主體都在其中有著一定的影響和作用。

而混合所有制經(jīng)濟(jì)則是一個(gè)宏觀層面的語(yǔ)義概念，它是指國(guó)家所有、集體所有、非公所有的生產(chǎn)資料所有制成分，至少兩種組合在一起的經(jīng)濟(jì)制度，表現(xiàn)形式主要有交叉持股、股份制、上市等，其發(fā)展而成的微觀形態(tài)是混合所有制企業(yè)。

“混合所有制經(jīng)濟(jì)是各種不同所有制資本，通過(guò)多元投資、相互融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)，是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要突破，是增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)兩個(gè)活力的重要?jiǎng)恿?，是形成?jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的助推力量。”申升分析說(shuō)。

我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)的提出由來(lái)已久。早在1997年9月召開(kāi)的黨的十五大上，混合所有制經(jīng)濟(jì)概念第一次正式提出。

這次大會(huì)通過(guò)的報(bào)告指出，“要全面認(rèn)識(shí)公有制經(jīng)濟(jì)的含義，公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有成分和集體成分。”

隨后，在黨的各種會(huì)議及政府報(bào)告中，對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)的描述不斷豐富和完善。

1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)開(kāi)始將“開(kāi)展股份制經(jīng)營(yíng)、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為國(guó)有大中型企業(yè)改革的一個(gè)重要方向”而提出。

2002年底，黨的十六大明確指出，要“深化國(guó)有企業(yè)改革，進(jìn)一步探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式；除極少數(shù)必須由國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。”

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)報(bào)告則對(duì)“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”的表述予以進(jìn)一步強(qiáng)化，提出要“大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。

2007年，黨的十七大提出“以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出“國(guó)有資本、集體資本、非公資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”。

2014年，《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步提出要“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。

2015年，《政府工作報(bào)告》又一次明確提出“有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。

而到了2016年，隨著改革的不斷深入，混合所有制經(jīng)濟(jì)改革也正式被提上了重要的議事日程。“混改”一詞由此正式提出。

在2016年召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，首次提出了混合所有制改革。會(huì)議強(qiáng)調(diào)“混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)改革重要突破口”。

2017年，黨的十九大報(bào)告指出，“要深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。

2018年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)要“積極推進(jìn)混合所有制改革”。

2019年《政府工作報(bào)告》中，強(qiáng)調(diào)要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革。深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)，將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)全面推向場(chǎng)”。

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重視程度可見(jiàn)一斑?？梢哉f(shuō)，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，激發(fā)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)動(dòng)力與潛能，這是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的根本目的。

而礦產(chǎn)資源作為工業(yè)的糧食和血液，如何通過(guò)混改來(lái)打破油氣領(lǐng)域壁壘，激發(fā)礦業(yè)企業(yè)活力，并在保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值的同時(shí)保障礦產(chǎn)資源供應(yīng)能力，正是礦業(yè)領(lǐng)域混改的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

混改的意義及路徑

混合所有制改革，即在國(guó)有企業(yè)中引入其他國(guó)有資本或非國(guó)有資本以實(shí)現(xiàn)企業(yè)股權(quán)的多元化。這項(xiàng)改革是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大內(nèi)容，也是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要抓手，對(duì)于維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安，保持社會(huì)穩(wěn)定，改善國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等具有十分重要的意義。

“深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國(guó)有企業(yè)實(shí)施混合所有制改革的目的，主要在于推動(dòng)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率以及促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，從而更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。無(wú)論是央企集團(tuán)還是地方國(guó)企，未來(lái)實(shí)施混合所有制改革都是在建立‘以管資本為主’的國(guó)有資本管理體系。”申升介紹，混合所有制改革的主要途徑是民營(yíng)企業(yè)或外資企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)有企業(yè)，混合所有制改革的主要方式包括股權(quán)投資、基金投資、改制上市等。

然而，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革歷程并不順利，其大致經(jīng)歷了早期萌芽（1980-1993年）、實(shí)踐探索（1993-2013年）、初步發(fā)展（2013-2018年）、深化發(fā)展（2018年至今）4個(gè)階段。特別是在實(shí)踐探索階段，當(dāng)時(shí)包括礦業(yè)企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)普遍進(jìn)行了公司改制，部分礦山企業(yè)的干部職工紛紛持股。

從實(shí)踐探索看，目前發(fā)展混合所有制較為常見(jiàn)的有3種路徑：

一是國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本參與改革。其主要做法是，非國(guó)有資本投資主體通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國(guó)有企業(yè)改制重組，參與國(guó)有控股上市公司增資擴(kuò)股，參與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。二是引入戰(zhàn)略者投資平臺(tái)。三是采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式探索實(shí)行企業(yè)員工持股計(jì)劃。

“國(guó)有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革，既要注重‘混合’，更要注重‘改革’，產(chǎn)權(quán)‘混合’是途徑，體制‘改革’是目的，要通過(guò)混合所有制改革真正在破除國(guó)有企業(yè)不適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制上取得新的明顯進(jìn)展。”申升說(shuō)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是國(guó)企混合所有制改革的基礎(chǔ)。無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是非公企業(yè)，混合所有制改革都必須能夠在某些方面有利于參與改革的主體，而資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)就是國(guó)有企業(yè)和非公企業(yè)參與混合所有制改革、相互融合的基礎(chǔ)。如果改革僅對(duì)國(guó)有企業(yè)有利，非公企業(yè)必然不會(huì)參與；如果僅僅對(duì)于非公企業(yè)有利，即便國(guó)有企業(yè)在國(guó)家的號(hào)召之下實(shí)施了混合所有制，這種形態(tài)下的混合所有制企業(yè)或項(xiàng)目也難以持續(xù)。

“國(guó)有企業(yè)混合所有制改革不是國(guó)有企業(yè)私有化問(wèn)題，也不是國(guó)有企業(yè)侵蝕私有企業(yè)的‘國(guó)進(jìn)民退’問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的目的是利用混合所有制的制度形式，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革應(yīng)在統(tǒng)一理論邏輯基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變改革觀念，樹(shù)立混合所有制改革的共同理念，消除混合的顧慮與抵觸，拓寬混合廣度和深度。”申升進(jìn)一步分析說(shuō)。

混合所有制改革是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、各方利益調(diào)整、激勵(lì)機(jī)制重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易以及資產(chǎn)價(jià)值判斷等企業(yè)內(nèi)外的各種活動(dòng)，要求確保各類(lèi)產(chǎn)權(quán)得到平等保護(hù)，確保股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股等市場(chǎng)信息公開(kāi)透明，確保市場(chǎng)交易過(guò)程被嚴(yán)格監(jiān)管和第三方機(jī)構(gòu)的作用有效發(fā)揮，這都需要以法律制度建設(shè)為前提。

特別是對(duì)礦業(yè)行業(yè)來(lái)說(shuō)，由于市場(chǎng)周期性波動(dòng)大，主要體現(xiàn)價(jià)值的礦產(chǎn)資源又深埋地下，具有很大的不確定性，這就增加了混改中資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估及確定難度。如果在礦產(chǎn)品市場(chǎng)低谷時(shí)選擇混改，容易給人留下賤賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)之口實(shí)。所以，許多礦山企業(yè)在混改時(shí)畏首畏尾，顧慮重重，不敢輕易混改。

混改的原則和方向

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革曾遭遇一波三折的歷程。特別是在1993年到2013年這個(gè)實(shí)踐探索階段，包括礦山企業(yè)在內(nèi)的許多國(guó)有企業(yè)基本上都按有關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行了公司化改制，煤炭行業(yè)的礦務(wù)局也一夜之間變成了煤業(yè)（集團(tuán)）公司。期間，煤炭行業(yè)混改最成功的莫過(guò)于河南神火集團(tuán)有限公司。該公司混改后，企業(yè)活力大增，一躍成為全國(guó)的明星企業(yè)。還有紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司，2003年12月成功登錄香港股票市場(chǎng)、拉開(kāi)混改帷幕后，該企業(yè)的發(fā)展一路高歌，現(xiàn)位列世界500強(qiáng)。

然而，許多國(guó)有企業(yè)的混改卻并沒(méi)有這么幸運(yùn)。由于法律法規(guī)不連續(xù)，加之國(guó)家相關(guān)部門(mén)為規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制行為、防止國(guó)有資產(chǎn)流失而出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)持股、投資的意見(jiàn)》等一系列新政策后，許多央企對(duì)干部、職工股權(quán)進(jìn)行了一次全面清退或轉(zhuǎn)讓?zhuān)率乖S多央企的混改暫時(shí)陷入停擺階段。

這場(chǎng)清理股權(quán)風(fēng)還波及到許多地方國(guó)有企業(yè)。河南禹州市有一家地方國(guó)有煤礦，1994年企業(yè)改制為公司時(shí)，在上馬新的煤礦項(xiàng)目過(guò)程中遭遇了資金困難，通過(guò)多方協(xié)調(diào)從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸來(lái)的2000多萬(wàn)元只是杯水車(chē)薪，而地方財(cái)政面對(duì)巨額投資也不愿投入。這家礦山被逼無(wú)奈，由黨員干部帶頭，發(fā)動(dòng)職工集資建設(shè)新礦山。1994年-1998年間，該公司累計(jì)經(jīng)過(guò)三四輪集資，才勉強(qiáng)維持了新礦山建設(shè)。

由于煤礦項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大、回報(bào)慢，加之彼時(shí)煤炭市場(chǎng)疲軟，這家公司集資到期后無(wú)法及時(shí)償還干部職工集資款。為了煤礦項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)投資和建設(shè)，該企業(yè)開(kāi)始效仿近鄰的神火煤炭集團(tuán)公司，于1998年前后又發(fā)動(dòng)黨員干部，把集資轉(zhuǎn)為股權(quán)，以從根本上緩解建設(shè)資金壓力。職工雖然對(duì)此頗有怨言，但為了企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，依然接收了公司的這一決定。然而，到了2004年前后，當(dāng)?shù)卣胍患沂俅笮兔禾科髽I(yè)進(jìn)駐。為了便于省屬煤炭企業(yè)兼并收購(gòu)這家地方國(guó)有煤炭公司，地方政府就強(qiáng)令職工退股，最終導(dǎo)致這場(chǎng)比較成功的混改無(wú)疾而終。

2016年以來(lái)，國(guó)家多次要求全面加快推進(jìn)混合所有制改革后，混改又一次迎來(lái)了東風(fēng)勁吹的良機(jī)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委書(shū)記、主任郝鵬近日在接受媒體采訪時(shí)表示，《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022）》不久將印發(fā)實(shí)施。中國(guó)將以實(shí)施國(guó)企改革三年行動(dòng)方案為契機(jī)，再次吹響改革的沖鋒號(hào)，通過(guò)加快深化改革，讓企業(yè)機(jī)制活起來(lái)，讓布局結(jié)構(gòu)優(yōu)起來(lái)，讓發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)起來(lái)。

據(jù)了解，“三年行動(dòng)方案”最重要的工作是推動(dòng)壟斷行業(yè)包括鐵路、油氣、電力等領(lǐng)域的改革，深入推進(jìn)混合所有制改革，不僅要推動(dòng)產(chǎn)權(quán)混合所有制，還要打破壟斷，建立市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。本著先易后難的原則，國(guó)企攻堅(jiān)戰(zhàn)后的新三年行動(dòng)方案，就是要在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的部分繼續(xù)鞏固和深化，然后啃最后的硬骨頭，推動(dòng)改革不斷取得突破性進(jìn)展。

在新的改革路線圖引領(lǐng)下，國(guó)企混改正加快步入“升級(jí)版”階段。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，今年作為國(guó)企改革三年行動(dòng)計(jì)劃的開(kāi)局之年，隨著四批210戶混改試點(diǎn)以及“雙百行動(dòng)”“區(qū)域綜改試驗(yàn)”“科改示范行動(dòng)”等一系列改革舉措全面啟動(dòng)，數(shù)千家企業(yè)改革試點(diǎn)將全面提速，奏響資本市場(chǎng)強(qiáng)音。

央企混改在提速擴(kuò)圍，地方混改也在加速落地。然而，不容忽視的是，一些地方在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混改過(guò)程中，以“我中有你，你中有我”為名，在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混改同時(shí)，還要求民營(yíng)企業(yè)也必須進(jìn)行混改，讓國(guó)有資本參與民營(yíng)企業(yè)甚至控股民營(yíng)企業(yè)，完全違背了混改的初衷和方向。

特別是近年來(lái)，隨著砂石骨料價(jià)格的暴漲，一些央企、地方國(guó)企紛紛進(jìn)軍砂石礦山，甚至不惜以天價(jià)來(lái)競(jìng)拍礦權(quán)。更有一些地方政府，對(duì)新設(shè)立的砂石礦業(yè)權(quán)，明令要求只準(zhǔn)央企或地方城投公司來(lái)投資建設(shè)砂石礦山。如果民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，地方城投公司必須以“干股”的方式進(jìn)行控股。

在此背景下，一些民營(yíng)砂石礦山主動(dòng)與央企或地方國(guó)企合作，用他們的話說(shuō)“穿個(gè)黃馬甲”對(duì)發(fā)展更有利。只要雙方你情我愿，這樣的混改也無(wú)可厚非。然而，在一些地方，一些民營(yíng)砂石礦山本來(lái)自身發(fā)展很好，不愿意也不需要進(jìn)行混改，可當(dāng)?shù)卣瓷笆袠I(yè)有利可圖，就變著法逼迫企業(yè)進(jìn)行混改，讓城投公司等國(guó)有企業(yè)參股或控股民營(yíng)礦山。

“通俗地講，‘以民營(yíng)企業(yè)為主體進(jìn)行混改’實(shí)際上就是通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、股權(quán)置換等多種方式，與國(guó)有企業(yè)或其他所有制主體進(jìn)行合作。從主體而言，這屬于平等民事主體之間的交易行為，應(yīng)當(dāng)遵守民事活動(dòng)平等、自愿、公平和誠(chéng)實(shí)信用等基本原則。”申升分析說(shuō)，交易的任何一方均不得以自身的強(qiáng)勢(shì)地位脅迫另一方進(jìn)行不平等的交易。交易主體有權(quán)按照自己的真實(shí)意愿獨(dú)立自主地選擇、決定交易對(duì)象和交易條件，建立和變更交易法律關(guān)系，并同時(shí)尊重對(duì)方的意愿和社會(huì)公共利益，不能將自己的意志強(qiáng)加給對(duì)方或任何第三方，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人等第三方都不能干涉。如果地方政府對(duì)不愿意混改的民營(yíng)企業(yè)強(qiáng)令進(jìn)行混改，就違背了國(guó)家相關(guān)法律和誠(chéng)實(shí)信用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)道德準(zhǔn)則。

申升還指出，混改的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)任何經(jīng)營(yíng)者都應(yīng)以市場(chǎng)交易規(guī)則為準(zhǔn)則，享受公平合理的對(duì)待，既不享有任何特權(quán)，也不履行任何不公平的義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)相一致。尤其要在混合對(duì)象與混合方式上“因需而宜”，堅(jiān)持混合對(duì)象與混合形式的市場(chǎng)化選擇方式，規(guī)避逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，積極鼓勵(lì)通過(guò)縱向一體化、橫向一體化、兼并、重組、出資新建、項(xiàng)目投資、資本混合等多種形式的混合所有制改革。

可以說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)的混改已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，如何改怎么改還有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步探索、檢驗(yàn)。但不論如何改，具體到礦業(yè)行業(yè)，目標(biāo)永遠(yuǎn)只有一個(gè)，那就是通過(guò)混改來(lái)激發(fā)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)動(dòng)力和潛能，全面實(shí)現(xiàn)我國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)礦業(yè)大國(guó)到礦業(yè)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，從而提高我國(guó)礦產(chǎn)資源的保障能力，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。