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今年以來，在穩(wěn)投資的背景下，多地已在加碼推進PPP項目，加快制定相關政策。業(yè)內(nèi)預計，伴隨修訂后的PPP操作指南文件發(fā)布等多重因素推動之下，PPP即將開啟一輪新的發(fā)展機遇期。

今年以來，包括廣西、山東、江蘇等地相繼出臺了規(guī)范或鼓勵PPP發(fā)展的政策。例如，10月9日，廣西印發(fā)《2020年廣西深入推進政府和社會資本合作工作百日攻堅行動方案》的通知。通知稱，為確保完成廣西2020年PPP工作目標任務，補齊基礎設施短板，提高公共服務水平，實施2020年廣西深入推進PPP工作百日攻堅行動。

從行業(yè)來看，今年上半年，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺管理庫中，“兩新一重”新入庫項目378個，投資額6687億元，占全部新入庫項目的84.3%；簽約落地項目192個、投資額4241億元。PPP模式究竟能為“兩新一重”建設發(fā)揮怎樣的作用？如何進一步釋放PPP的效能？

項目建設提質增效

今年《政府工作報告》明確提出，重點支持既促消費惠民生又調(diào)結構增后勁的“兩新一重”建設。

“‘兩新一重’項目通常投資規(guī)模大、投資周期長，需要多種融資渠道才能解決長期和巨大的項目資金需求。利用PPP模式，支持民間資本平等參與其中，能精準完成項目融資需要并持續(xù)發(fā)揮投資效益。”西南財經(jīng)大學教授、西財智庫首席研究員湯繼強表示，PPP模式只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此能夠在確保質量前提下有效提高資金效率并能降低工程造價，減少項目風險和資金風險。

此外，自2014年以來，PPP推進工作取得良好成效，對新時期城鎮(zhèn)化建設和經(jīng)濟高質量發(fā)展起到了重大促進作用。PPP在不顯著增加地方政府債務杠桿情況下，有效發(fā)揮大規(guī)?；A設施投資的補短板作用，對于當前穩(wěn)增長和穩(wěn)就業(yè)具有重要意義。

更加注重規(guī)范管理

PPP助力“兩新一重”背后，是其不斷規(guī)范的運行管理機制。“自推廣PPP以來，相關管理部門通過改革理念推廣、頂層制度設計、項目規(guī)范管理、國際合作深化等，初步建成PPP大市場。”國務院發(fā)展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春表示，PPP通過引入打破壟斷、放寬準入、鼓勵競爭、透明公開、風險分擔、按效付費、全生命周期管理等理念、機制和工具，為有效推動“兩新一重”建設提供了新動力。

今年2月發(fā)布的《關于加快加強政府和社會資本合作(PPP)項目入庫和儲備管理工作的通知》要求加快項目入庫進度，切實發(fā)揮PPP項目補短板、穩(wěn)投資作用。同時要求把住入庫合規(guī)審核關，落實好項目全生命周期管理，嚴防地方政府隱性債務風險。

PPP管理信息平臺也全方位升級。今年2月17日，全國PPP綜合信息平臺(新平臺)上線運行。新平臺利用最新信息技術成果，擴展了平臺架構和功能，提高了信息校驗度和準確性，增強了智能監(jiān)管和大數(shù)據(jù)計算分析能力，便利了信息獲取和關聯(lián)檢索應用。

PPP也更加注重績效。今年3月，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》，進一步規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益。

各地也立足自身實際，創(chuàng)新管理模式，推動PPP更加規(guī)范高效。如，江蘇要求各市縣財政部門、實施機構應關注并始終保持第三方服務機構在具體項目全生命周期中的專業(yè)性、獨立性，防止出現(xiàn)機構自設標準、自我評價。

仍需持續(xù)深化改革

雖然PPP在助力“兩新一重”建設方面不斷發(fā)力，管理機制也進一步優(yōu)化升級，但仍面臨一些挑戰(zhàn)和難題。孟春舉例說，比如PPP立法至今未能出臺，一些關鍵性制度需結合新形勢新問題加以更新等。

“從市場反映情況來看，加快推動PPP立法是各方的強烈期盼，對推動PPP高質量發(fā)展能夠起到關鍵性作用。同時，要完善政策體系，盡快更新或制定地方呼吁較高的操作指南、財政承受能力論證指引、物有所值評價指引、績效管理指引、標準化合同等。”孟春建議。

中國財政科學研究院PPP研究所所長彭程彭程認為，當前各地方、各參與主體對PPP的本質、作用和運行機制等各方面的理解還有差別，導致項目在推進過程中交易成本增加，因此需要進一步凝聚更廣泛共識。

同時，一些PPP項目也面臨落地難、融資難困境。“項目融資難有市場原因，也有項目自身原因。一些地方政府選擇、發(fā)起和準備PPP項目的主觀性較強，項目不盡科學。”彭程認為，當前現(xiàn)金流充沛且穩(wěn)定的優(yōu)質項目儲備略顯不足。

交易結構設計缺乏靈活性，PPP資產(chǎn)缺乏流動性，金融機構和金融監(jiān)管創(chuàng)新不足等也是融資難的重要原因。對此，彭程建議，“要加快建立PPP資產(chǎn)交易機制，這是吸引財務投資人投資、優(yōu)化交易結構和降低項目風險的重要一環(huán)。此外，進一步鼓勵PPP模式與我國背景相結合的模式創(chuàng)新和發(fā)展，探索PPP與專項債等財政、金融工具相結合的統(tǒng)籌運用模式。”

“要確保‘兩新一重’PPP項目質量，就要使其符合國家發(fā)展大局，把握好民生所需和未來所向，既為民眾提供不可或缺的公共產(chǎn)品和服務，也為實現(xiàn)國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)提供必備的公共基礎設施。”湯繼強認為，應進一步推進“兩新一重”PPP項目全生命周期的績效目標和指標管理、項目績效監(jiān)控、項目績效評價及結果應用等。