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7月4日，印度政府公布新一輪銅產(chǎn)業(yè)刺激計(jì)劃，明確鼓勵(lì)外國(guó)企業(yè)在印度建設(shè)冶煉廠(chǎng)和精煉廠(chǎng)，以換取印度國(guó)有企業(yè)參與這些企業(yè)海外礦山項(xiàng)目的投資機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，印度礦業(yè)部官員向媒體表示，印度現(xiàn)行礦產(chǎn)政策框架的修訂草案已進(jìn)入部際協(xié)調(diào)階段，旨在降低關(guān)鍵礦產(chǎn)勘探與開(kāi)發(fā)的審批門(mén)檻，推動(dòng)國(guó)內(nèi)采礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

資源置換下的戰(zhàn)略嘗試

國(guó)際銅研究組織（ICSG）最新報(bào)告顯示，2024年，印度精煉銅消費(fèi)量約為179萬(wàn)噸，位居全球第二。然而，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局（USGS）數(shù)據(jù)顯示，印度銅礦儲(chǔ)量占全球比重不足1%。面對(duì)強(qiáng)勁的需求增長(zhǎng)，印度銅精礦高度依賴(lài)進(jìn)口。目前，印度超過(guò)90%的銅精礦需求依賴(lài)進(jìn)口，到2047年，這一比例預(yù)計(jì)將增長(zhǎng)至97%。以韋丹塔公司（Vedanta）為代表的本土礦業(yè)巨頭，不得不依賴(lài)全球采購(gòu)維持冶煉運(yùn)營(yíng)。資源稟賦與產(chǎn)業(yè)需求的嚴(yán)重失衡，迫使印度在發(fā)展下游冶煉能力的同時(shí)，必須向外尋求原料保障。

此次印度出臺(tái)的銅產(chǎn)業(yè)新政所確立的“資源置換”思路，表面上是一種精明的對(duì)價(jià)安排，實(shí)則折射出國(guó)家資源保障體系中的結(jié)構(gòu)性缺陷。“以冶煉能力換取礦山權(quán)益”的模式，核心意圖在于通過(guò)開(kāi)放下游加工環(huán)節(jié)，使印度資本得以間接嵌入全球礦產(chǎn)源頭。這一“曲線(xiàn)救國(guó)”式路徑，既有其現(xiàn)實(shí)必然性，也體現(xiàn)了戰(zhàn)略上的妥協(xié)。

然而，印度的戰(zhàn)略嘗試在核心保障機(jī)制上存在明顯斷層。盡管政策提出以市場(chǎng)準(zhǔn)入換取海外礦權(quán)投資份額，但在已披露的框架中，尚未建立統(tǒng)一識(shí)別項(xiàng)目、評(píng)估合作方資質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)并有效管理對(duì)外礦業(yè)資產(chǎn)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與制度鏈條。印度目前缺乏類(lèi)似日本石油天然氣與金屬礦產(chǎn)機(jī)構(gòu)或韓國(guó)資源公司那樣的國(guó)家級(jí)執(zhí)行實(shí)體?，F(xiàn)有的國(guó)家礦業(yè)開(kāi)發(fā)公司和金屬貿(mào)易公司業(yè)務(wù)重心與這種復(fù)雜的戰(zhàn)略協(xié)同并不匹配。其結(jié)果可能是，“資源置換”協(xié)議流于形式，或使印度國(guó)有企業(yè)在分散的合作框架下僅獲得少量被動(dòng)股權(quán)，難以在真正影響全球供應(yīng)格局的大型項(xiàng)目中掌握話(huà)語(yǔ)權(quán)。

更須警惕的是，全球范圍內(nèi)資源民族主義抬頭，初級(jí)產(chǎn)品出口限制正成為新型風(fēng)險(xiǎn)。印尼的鎳礦石出口禁令曾嚴(yán)重沖擊其冶煉工業(yè)的原料供應(yīng)穩(wěn)定性，導(dǎo)致前期在該國(guó)大規(guī)模投資鎳鐵廠(chǎng)的外資企業(yè)一度面臨斷供危機(jī)。這表明，單純的冶煉產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，難以在日益強(qiáng)化的資源主權(quán)壁壘下構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)保障。一旦資源國(guó)政策突變，未在當(dāng)?shù)負(fù)碛袑?shí)質(zhì)性礦產(chǎn)權(quán)益的冶煉企業(yè)，極可能遭遇供應(yīng)端的“釜底抽薪”。

資本競(jìng)合下的現(xiàn)實(shí)困境

筆者認(rèn)為，如果將印度的資源置換藍(lán)圖置于全球銅產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局中審視，其可行性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，吸引外資在印度建設(shè)資本密集型冶煉設(shè)施的環(huán)境正趨于惡化。新能源革命推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)爭(zhēng)奪升級(jí)，全球資本高度聚焦“綠銅”等低碳項(xiàng)目，導(dǎo)致礦業(yè)集團(tuán)投資方向明顯傾斜。美國(guó)《通脹削減法案》為其本土電池材料供應(yīng)鏈提供高達(dá)30%的稅收抵免，已吸引超2500億美元相關(guān)投資；歐盟《關(guān)鍵原材料法案》則明確要求，到2030年其戰(zhàn)略礦產(chǎn)至少10%來(lái)自本土開(kāi)采，并大幅提升加工與回收比例。這些政策構(gòu)建了強(qiáng)大的資本壁壘。與此同時(shí)，智利、秘魯?shù)葌鹘y(tǒng)銅礦生產(chǎn)國(guó)也在大力提升原礦本地轉(zhuǎn)化率，以獲取更高附加值。在此背景下，印度僅憑市場(chǎng)準(zhǔn)入換取投資份額的議價(jià)手段，對(duì)國(guó)際資本的吸引力正逐步減弱，除非其本土冶煉廠(chǎng)能提供遠(yuǎn)超他國(guó)的效率與成本優(yōu)勢(shì)——而這一條件在印度基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的現(xiàn)實(shí)下實(shí)現(xiàn)難度極高。

另一方面，全球頂級(jí)資源企業(yè)的并購(gòu)重心并未為印度資本預(yù)留空間。當(dāng)前，礦業(yè)整合聚焦于巨頭間的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，如2024年必和必拓公司對(duì)英美資源集團(tuán)的激烈競(jìng)購(gòu)。此類(lèi)高規(guī)格并購(gòu)旨在實(shí)現(xiàn)規(guī)模協(xié)同與技術(shù)“護(hù)城河”構(gòu)筑，而非為缺乏獨(dú)立礦業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的印度國(guó)有資本鋪路。即便印度資本得以參與大型項(xiàng)目，也極可能僅作為被動(dòng)財(cái)務(wù)投資者，難以介入核心運(yùn)營(yíng)決策與資源調(diào)配。

此外，資本競(jìng)合背后還潛藏巨大的投資門(mén)檻與風(fēng)險(xiǎn)鴻溝?，F(xiàn)代大型銅礦項(xiàng)目動(dòng)輒需上百億美元前期投入。同時(shí)，項(xiàng)目面臨多重風(fēng)險(xiǎn)：社區(qū)抗議（如巴拿馬銅礦運(yùn)營(yíng)遭遇重大社會(huì)沖突）、主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)（如智利修憲引發(fā)的礦業(yè)稅制不確定性）、工期延誤（如剛果（金）銅礦帶普遍存在的問(wèn)題）以及深部開(kāi)采等技術(shù)難題。即便印度國(guó)有企業(yè)獲得部分股權(quán)，作為新晉參與者在陌生地緣環(huán)境中掌控如此復(fù)雜的資產(chǎn)鏈條，對(duì)其專(zhuān)業(yè)能力、管理架構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)控制體系均構(gòu)成嚴(yán)峻考驗(yàn)，缺乏系統(tǒng)性能力建設(shè)反而可能引發(fā)巨額虧損。

制度掣肘下的深層矛盾

印度此次政策構(gòu)想的根本隱憂(yōu)，在于未能充分正視其國(guó)內(nèi)制度成本這一系統(tǒng)性障礙。該政策試圖以外部合作彌補(bǔ)資源短板，卻未同步解決制約內(nèi)部資源開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目落地的根本性制度瓶頸，無(wú)異于建造高樓而忽視地基穩(wěn)固。印度礦產(chǎn)領(lǐng)域的短板清晰可見(jiàn)：許可審批流程冗長(zhǎng)、土地征收爭(zhēng)議頻發(fā)（如奧里薩邦、恰蒂斯加爾邦近年多次爆發(fā)大規(guī)?？棺h）、環(huán)保許可糾紛不斷（環(huán)保組織對(duì)礦區(qū)森林砍伐的長(zhǎng)期訴訟屢見(jiàn)不鮮）。

制度性負(fù)擔(dān)不僅嚴(yán)重削弱現(xiàn)有產(chǎn)能效率，更嚴(yán)重打擊潛在投資者信心。一項(xiàng)實(shí)證研究表明，印度大型工業(yè)項(xiàng)目（涵蓋采礦與冶煉）平均審批耗時(shí)約4.3年，遠(yuǎn)高于多數(shù)可比經(jīng)濟(jì)體。典型案例是韋丹塔銅業(yè)冶煉廠(chǎng)，因?yàn)榄h(huán)保訴訟和當(dāng)?shù)鼐用窨棺h，該廠(chǎng)自2018年起被泰米爾納德邦政府下令關(guān)停，歷時(shí)3年才艱難重啟。這座年產(chǎn)能達(dá)40萬(wàn)噸的大型冶煉廠(chǎng)的遭遇，正是制度成本高昂的生動(dòng)寫(xiě)照。

盡管新政提出建設(shè)補(bǔ)貼（如設(shè)備關(guān)稅減免、資本補(bǔ)貼），卻未能精準(zhǔn)針對(duì)制度性沉疴，反而可能引發(fā)反效果。過(guò)度依賴(lài)“建設(shè)補(bǔ)貼”這類(lèi)末端激勵(lì)，可能引導(dǎo)資本涌入本已擁擠的下游加工環(huán)節(jié)，忽視勘探開(kāi)發(fā)這一基礎(chǔ)性短板。補(bǔ)貼在資源配置中的扭曲效應(yīng)遠(yuǎn)超資金流動(dòng)本身，它可能悄然吸走本應(yīng)投入上游的資本與注意力，使國(guó)家資源保障體系根基依舊脆弱。

“冶煉強(qiáng)化”之前更需“制度筑基”

印度礦業(yè)部在推出新政時(shí)宣稱(chēng)，要將印度打造為全球精煉銅產(chǎn)能的重要一極，其雄心不可謂不宏大。然而，單純的冶煉能力擴(kuò)張并不等同于資源安全保障。資源國(guó)出口限制、礦業(yè)巨頭對(duì)合作門(mén)檻的嚴(yán)控，以及國(guó)內(nèi)制度成本對(duì)發(fā)展動(dòng)能的持續(xù)侵蝕，這些根本性桎梏若未得到系統(tǒng)性破解，僅靠擴(kuò)大冶煉廠(chǎng)數(shù)量，很可能導(dǎo)向一個(gè)失衡且脆弱的資源保障結(jié)構(gòu)。

基礎(chǔ)金屬產(chǎn)業(yè)的根本升級(jí)，必須建立在“制度質(zhì)量”提升的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)要素的高效協(xié)同。單靠一項(xiàng)政策工具，幾乎不可能撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)格局的根本變革。若印度真心希望重塑礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈、切實(shí)增強(qiáng)關(guān)鍵金屬供應(yīng)安全，其改革重心必須明確指向制度成本的破除——即真正優(yōu)化投資生態(tài)，推進(jìn)土地征收制度現(xiàn)代化，建立高效、可預(yù)期的審批協(xié)調(diào)機(jī)制，明晰環(huán)保審查標(biāo)準(zhǔn)并確保執(zhí)法一致性。

唯有當(dāng)印度真正形成“制度洼地”，其政府主導(dǎo)的外部戰(zhàn)略合作——無(wú)論是“以廠(chǎng)換礦”還是引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與資本——才能擁有穩(wěn)固根基與持久吸引力。印度礦產(chǎn)安全的根基，終究要深深扎入其自身的制度土壤之中。

（作者單位：中國(guó)金屬礦業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院）