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  　   楊貴生丨大成律師事務(wù)所

新《礦產(chǎn)資源法》于2025年7月1日起施行，對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)影響重大。《礦產(chǎn)資源法》這次修訂有許多突出的亮點(diǎn)，比如保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全，全面推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式，將物權(quán)登記與勘探開采許可相分離，探礦轉(zhuǎn)采礦“直通車”制度;礦業(yè)用地有別于《土地管理法》的特別規(guī)定，建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理，明確礦產(chǎn)資源督察的管理地位，完善礦產(chǎn)資源壓覆管理制度等等。

新《礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱“新礦法”）頒布之后，從自然資源部到礦產(chǎn)資源行業(yè)，尤其是礦產(chǎn)資源勘查、開采的企業(yè)或事業(yè)單位都非常重視。2025年自然資源部的一項(xiàng)重要工作就是新礦法的宣傳、貫徹。到今天為止筆者已經(jīng)應(yīng)企業(yè)或自然資源部門邀請(qǐng)做新礦法培訓(xùn)近20場(chǎng)。為什么部里、社會(huì)各界都這么重視？因?yàn)檫@部法對(duì)于我們已經(jīng)習(xí)慣了的礦政管理和礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的不論是爭(zhēng)議解決，還是股權(quán)、礦權(quán)轉(zhuǎn)讓，亦或是今后申請(qǐng)礦業(yè)用地以及礦權(quán)登記等等，都將帶來(lái)一個(gè)翻天覆地的變化。正因如此，有人認(rèn)為，這部新礦法，與其說(shuō)是個(gè)修訂，不如說(shuō)是個(gè)新立。

新礦法在去年11月8日通過(guò)，到今年7月1日才開始實(shí)施。為什么留半年多的時(shí)間？因?yàn)閷?duì)比修訂前的《礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱“舊礦法”），新礦法發(fā)生了許多根本變化，因此相關(guān)的配套政策法規(guī)也都要隨之修訂。我們不能再按照老思路、老習(xí)慣去跟礦管部門打交道，或在市場(chǎng)上進(jìn)行操作。

新礦法經(jīng)過(guò)20多年“吵吵鬧鬧”終于出臺(tái)，但它仍然只能算是多年礦政管理和礦業(yè)行業(yè)改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將大家基本達(dá)成一致的內(nèi)容上升成了法律。比如其中一些有重大爭(zhēng)議的地方采納了多數(shù)人的意見(jiàn)，而還有一些企業(yè)和社會(huì)呼聲很大的方面，新礦法并沒(méi)有回應(yīng)。

在給企業(yè)或律所內(nèi)部培訓(xùn)時(shí)，筆者經(jīng)常會(huì)談一點(diǎn)：我們學(xué)法時(shí)，應(yīng)該把這些知識(shí)點(diǎn)，這些法條背后的宗旨、目的、法理等學(xué)一學(xué)，把法學(xué)懂、學(xué)通、學(xué)活。從行業(yè)的角度看這部法，從法的角度看這個(gè)行業(yè)，實(shí)際上有個(gè)方法論的問(wèn)題。在此，筆者僅談一下個(gè)人的一些理解和方法，供大家參考。

本文主要從二大部分來(lái)解讀新礦法：第一大部分是新礦法的概述；第二大部分是新礦法的變革要點(diǎn)與分類解讀。

一、新礦法概述

習(xí)近平總書記給山東地質(zhì)六隊(duì)寫信時(shí)提出“礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全”。如果你是一個(gè)有心人，在這個(gè)行業(yè)里面想有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，那大概率會(huì)把礦產(chǎn)資源、地質(zhì)勘查這個(gè)行業(yè)相關(guān)的書多看一看，弄清行業(yè)的歷史和演變。這時(shí)，你會(huì)發(fā)現(xiàn)，習(xí)近平總書記在回信中對(duì)于礦產(chǎn)資源的這個(gè)定位與我國(guó)解放初期礦產(chǎn)資源的定位區(qū)別較大。新中國(guó)成立之初，毛澤東主席曾十分關(guān)切地問(wèn)剛剛歸國(guó)的地質(zhì)學(xué)家李四光：我們中國(guó)到底有沒(méi)有石油？那個(gè)時(shí)期中央領(lǐng)導(dǎo)集體給我們地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)的定位是新中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期的游擊隊(duì)、先鋒隊(duì)，因?yàn)槟菚r(shí)候我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需要石油和鋼鐵來(lái)支撐國(guó)家工業(yè)五年計(jì)劃的實(shí)施。地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)現(xiàn)在的定位是什么？而現(xiàn)在中央將礦產(chǎn)資源行業(yè)定位為國(guó)家安全的一部分，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和軍事、外交、糧食安全等一起構(gòu)成了國(guó)家總體的安全觀。那為什么又說(shuō)事關(guān)國(guó)計(jì)民生呢？大家想想看，老百姓日常生活、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)發(fā)展需要的原材料，除了林草、地表水、糧食等少數(shù)不是礦之外，80%以上甚至90%的原材料是來(lái)自于礦產(chǎn)資源。沒(méi)有礦產(chǎn)資源，沒(méi)有水泥，沒(méi)有鋼筋，我們的機(jī)場(chǎng)，我們的大樓能建嗎？同時(shí)制造現(xiàn)代化的導(dǎo)彈、高新裝備的原材料不少也是來(lái)自礦產(chǎn)資源，這就叫國(guó)計(jì)民生。大家想想看，沒(méi)有天然氣，沒(méi)有成品油，我們的日子會(huì)成什么樣？沒(méi)有電，我們的日子會(huì)成什么樣？電的最大來(lái)源之一就是火電即煤炭發(fā)電。新礦法開宗明義，將國(guó)家的安全作為立法的宗旨，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的概念，規(guī)定礦產(chǎn)資源的應(yīng)急儲(chǔ)備制度。這是筆者對(duì)習(xí)近平總書記這封信的一個(gè)解讀。

（一）《礦產(chǎn)資源法》的本次修改歷程

《礦產(chǎn)資源法》本次修改從2002年開始，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，到2024年11月8日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，用時(shí)20多年。

第一輪啟動(dòng)，是鄒家華副委員長(zhǎng)對(duì)《礦產(chǎn)資源法》提出了修訂和完善的要求。當(dāng)時(shí)的國(guó)土資源部成立了《礦產(chǎn)資源法》修改工作小組，開始《礦產(chǎn)資源法》的修改、前期論證。2009年12月份，《礦產(chǎn)資源法》的修改專家論證會(huì)形成了第12稿，當(dāng)年12月30日第51次部長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)；而后征求了45個(gè)部門的意見(jiàn)。應(yīng)該說(shuō)，工作做得很深很細(xì)，考慮也很完善，但卻因?yàn)榉N種原因無(wú)果而終。

第二輪啟動(dòng)是2015年。這一次撿起來(lái)的時(shí)代背景發(fā)生了很大變化。國(guó)家關(guān)于發(fā)展的理念由粗放擴(kuò)張式發(fā)展轉(zhuǎn)換成節(jié)約集約式綠色發(fā)展，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》。這是對(duì)國(guó)家各行各業(yè)提出的總要求，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦業(yè)的發(fā)展同樣迎來(lái)了全新的發(fā)展格局。之后沒(méi)多久，中共中央、國(guó)務(wù)院、中辦、國(guó)辦就發(fā)布了一系列與礦產(chǎn)資源行業(yè)密切相關(guān)的文件，構(gòu)建了礦產(chǎn)資源立法應(yīng)該遵循的原則、宗旨、基本政策框架，具體包括：2017年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》、2017年中辦、國(guó)辦印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、2017年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》、2019年中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。在這個(gè)大背景下，2017年原國(guó)土資源部成立了《礦產(chǎn)資源法》的修改領(lǐng)導(dǎo)小組，由當(dāng)時(shí)的中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院作為修改的主要支撐單位，形成了《礦產(chǎn)資源法》的征求意見(jiàn)稿。很遺憾，這次也無(wú)果而終。

本次為第三輪。《礦產(chǎn)資源法》在經(jīng)歷連續(xù)被第十一、十二、十三、十四屆全國(guó)人大常委會(huì)列入立法規(guī)劃，但是遲遲沒(méi)出臺(tái)；后來(lái)，又被列入中央依法治國(guó)辦有關(guān)在途涉法任務(wù)清單。在這種背景下，自然資源部成立了《礦產(chǎn)資源法》修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，自然資源部領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，自然資源部法規(guī)司牽頭，相關(guān)業(yè)務(wù)司局參加，并在廣泛聽取社會(huì)各界意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，于2019年12月形成了《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（送審稿），提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。國(guó)務(wù)院審查通過(guò)后，于2023年12月送全國(guó)人大常委會(huì)審議。2023年12月25日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議首次審議《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》，并于12月29日網(wǎng)上公開征求社會(huì)意見(jiàn)。2024年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)第二次審議，之后再次網(wǎng)上公開征求社會(huì)意見(jiàn)；2024年11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》并頒布，自2025年7月1日起施行。這是《礦產(chǎn)資源法》自1986年頒布實(shí)施以來(lái)的第一次根本性大修。其間不易，可見(jiàn)一斑。

（二）新礦法的指導(dǎo)思想與立法原則

新礦法的指導(dǎo)思想之一是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、做好資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)平衡（綠色發(fā)展）。中央很早就提出美麗國(guó)土、美麗中國(guó)戰(zhàn)略，但實(shí)踐中有些地方或部門卻簡(jiǎn)單地執(zhí)行環(huán)保壓倒一切，認(rèn)為礦產(chǎn)資源的開發(fā)對(duì)環(huán)境破壞比較大，不再發(fā)新礦權(quán)證，且到期的礦權(quán)證也不延續(xù)，這樣環(huán)境保護(hù)的壓力就減小了。直到今天可能實(shí)踐中還有個(gè)別礦產(chǎn)管理或生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門保持原來(lái)的觀念，沒(méi)有正確領(lǐng)會(huì)、執(zhí)行中央的戰(zhàn)略意圖，實(shí)質(zhì)上是要堅(jiān)持資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌好，也就是說(shuō)要協(xié)調(diào)和平衡，不可偏廢。

第一，統(tǒng)籌發(fā)展和安全。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基石，其開發(fā)利用也是國(guó)家建設(shè)的重要組織部分。新礦法第一次專章規(guī)定了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源及其儲(chǔ)備應(yīng)急等，這就是國(guó)家總體安全觀中礦產(chǎn)資源部分的重要內(nèi)容之一，即新礦法總則第一條、第三條規(guī)定的礦產(chǎn)資源安全。

第二，市場(chǎng)化配置資源。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，最重要的制度之一即礦業(yè)權(quán)出讓的規(guī)定，由原來(lái)的申請(qǐng)?jiān)谙日{(diào)整為現(xiàn)在的全面招拍掛競(jìng)爭(zhēng)性出讓，法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院規(guī)定的協(xié)議出讓或其他方式。

第三，統(tǒng)一規(guī)劃。從中央到地方，部省市縣都要先做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃，嚴(yán)格按照規(guī)劃的一張圖出讓礦產(chǎn)資源。自然資源部組建和“三規(guī)合一”之后，對(duì)于自然資源管理，中央明確提出，要嚴(yán)格依空間規(guī)劃統(tǒng)籌管理，都放到自然資源一張圖上管理，要考慮到環(huán)境、發(fā)展、資源保障、科學(xué)有序地出讓等等一系列因素，這就是統(tǒng)一的規(guī)劃。

第四，綜合勘查、合理開采和綜合利用原則。這次新礦法做出了相應(yīng)概括規(guī)定，下一步配套法規(guī)政策、行業(yè)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)肯定要具體化，以促進(jìn)這些規(guī)定落地。違反這個(gè)原則，比如違反礦產(chǎn)資源回采率、共伴生礦綜合利用、采礦工藝先進(jìn)性等有關(guān)新礦法相關(guān)規(guī)定，相關(guān)行為人均要承擔(dān)較重的法律責(zé)任。

第五，綠色發(fā)展原則。新礦法專門增加了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)一章。我們?cè)瓉?lái)談到礦山環(huán)境，都習(xí)慣于說(shuō)礦山地質(zhì)環(huán)境。新礦法規(guī)定的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理仍是主要內(nèi)容，同時(shí)還包括地貌重塑、植被恢復(fù)、土地復(fù)墾等。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)強(qiáng)調(diào)從多個(gè)方面對(duì)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)，以恢復(fù)其生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值?？梢?jiàn)，新礦法對(duì)礦山的環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求。

第六，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)。這是新礦法的又一項(xiàng)重要基本原則，對(duì)礦業(yè)權(quán)人是一個(gè)重大利好。關(guān)于礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)權(quán)利，新礦法中已明確，礦業(yè)權(quán)按規(guī)劃出讓，出讓以后辦理物權(quán)登記，在物權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)基本上取消了審批。涉及礦產(chǎn)資源勘查、開采階段，再另外辦理行為許可。礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，新礦法規(guī)定應(yīng)該給予恒定的保護(hù)，比如探礦權(quán)期限延長(zhǎng)到 5 年，加上三次延續(xù)可以到20年。這些都有利于礦業(yè)權(quán)權(quán)利保護(hù)或行使。

第七，統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)原則。即使礦產(chǎn)資源非常豐富的國(guó)家，比如俄羅斯、澳大利亞、南非等，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)所有的礦種都自給自足。中國(guó)稀有、稀土礦多，但是我國(guó)大宗的礦產(chǎn)比如石油、天然氣和鐵都比較緊缺。所以中國(guó)的礦產(chǎn)資源供給必須全球化。我們現(xiàn)在提倡一帶一路，在這些國(guó)家或地區(qū)共建共享，資源開發(fā)與合作是重要的一部分。

第八，尊重礦產(chǎn)資源行業(yè)的規(guī)律。這最后一個(gè)原則在新礦法和自然資源部的政策里面都沒(méi)有明確規(guī)定，是筆者個(gè)人的理解。筆者認(rèn)為，新礦法或明或暗規(guī)定了尊重礦產(chǎn)資源行業(yè)的規(guī)律，或者叫地質(zhì)規(guī)律，或者是技術(shù)規(guī)律。比如新礦法這些條款：第18條，礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓應(yīng)該考慮不同礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)；第21條，出讓收益征收要考慮礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)；第34條，礦業(yè)用地制度要考慮礦業(yè)的特殊情況；第36條，石油天然氣探采合一，即石油天然氣申辦探礦權(quán)后，如果打井發(fā)現(xiàn)油氣就可以先開采，一年之內(nèi)申辦采礦權(quán)就行。這明顯有別于其他礦種的要求，即先拿探礦權(quán)，發(fā)現(xiàn)可供開采的儲(chǔ)量之后再去申辦采礦權(quán)，否則是違法行為。為什么？因?yàn)橛蜌赓Y源打一眼井成本很高，打井發(fā)現(xiàn)了油氣不隨即開采，它噴出來(lái)就浪費(fèi)了，或者封井導(dǎo)致這口井報(bào)廢，浪費(fèi)也非常大。新礦法中還有其他一些條款也都考慮到礦產(chǎn)資源行業(yè)、地質(zhì)行業(yè)的技術(shù)特點(diǎn)、行業(yè)規(guī)律。比如“其他方式”出讓礦業(yè)權(quán)，新礦法在制定的時(shí)候就充分考慮了行業(yè)特點(diǎn)和行業(yè)期待，為今后打一個(gè)伏筆，為未來(lái)再出臺(tái)配套政策提供了上位法依據(jù)。

二、新礦法的變革要點(diǎn)與分類解讀

新礦法的修訂內(nèi)容，根據(jù)自己的理解，筆者將其分為三部分：第一部分是顛覆性修改的內(nèi)容，將以前那一套老經(jīng)驗(yàn)基本砸碎了，需要重新開始；第二部分是調(diào)整、提升型修改的內(nèi)容，即原來(lái)就有相關(guān)規(guī)定，修法時(shí)做了一些調(diào)整、提升、完善，把這些年礦產(chǎn)資源行業(yè)改革實(shí)踐過(guò)程中積累的一些成熟經(jīng)驗(yàn)吸收進(jìn)來(lái)，由規(guī)章、規(guī)范性文件上升為法律；第三部分是授權(quán)性條款內(nèi)容，就是基于礦產(chǎn)資源行業(yè)技術(shù)專業(yè)性太強(qiáng)，實(shí)踐變化較快，立法時(shí)間限制等各個(gè)方面的原因，來(lái)不及、也不適宜在新礦法中去規(guī)定但又不可或缺的內(nèi)容，只能通過(guò)授權(quán)條款來(lái)處理。新礦法一共80條，授權(quán)國(guó)務(wù)院或相關(guān)部委出臺(tái)配套法規(guī)、規(guī)章來(lái)細(xì)化或落實(shí)的條款近20條，占比近四分之一。

（一）顛覆性修改內(nèi)容

顛覆性修改的條款主要包括三小部分：一是礦業(yè)權(quán)登記與勘查、開采許可相分離，即由目前的一個(gè)勘查許可證或采礦許可證變成了新礦法規(guī)定的礦業(yè)權(quán)（含探礦權(quán)、采礦權(quán)）的物權(quán)登記和勘查許可、開采許可的行為許可，這個(gè)變化很大；二是儲(chǔ)備和應(yīng)急制度，現(xiàn)有國(guó)家政策性規(guī)定或多或少提過(guò)，比如發(fā)改委曾規(guī)定煤礦的保供、產(chǎn)能儲(chǔ)備等；三是法律責(zé)任，很多人可能難以理解，但從后面的介紹可以看出是否是顛覆性修改。

關(guān)于物權(quán)登記與勘查、開采許可相分離，新礦法第22條規(guī)定：“設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)登記。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項(xiàng)記載于礦業(yè)權(quán)登記簿，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書。礦業(yè)權(quán)變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅的，應(yīng)當(dāng)依法辦理登記。礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，法律另有規(guī)定的除外。礦業(yè)權(quán)登記的具體辦法由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門制定。”第33條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人依照本法有關(guān)規(guī)定取得礦業(yè)權(quán)后，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采作業(yè)前，應(yīng)當(dāng)按照礦業(yè)權(quán)出讓合同以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等，分別編制勘查方案、開采方案，報(bào)原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)，取得勘查許可證、采礦許可證；未取得許可證的，不得進(jìn)行勘查、開采作業(yè)。礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的勘查方案、開采方案進(jìn)行勘查、開采作業(yè)；勘查方案、開采方案需要作重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報(bào)原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)。”

這兩條規(guī)定內(nèi)涵很豐富。

舉個(gè)大家很熟悉的例子。大部分家庭都有自已的住房，辦房產(chǎn)證就是一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的物權(quán)權(quán)利登記，你把房子賣了，只要在不動(dòng)產(chǎn)登記部門做個(gè)買賣登記就發(fā)生房主變更的法律效力。但新礦法實(shí)施前礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要等礦政管理部門對(duì)轉(zhuǎn)讓不提異議即審批通過(guò)后，才能夠辦理轉(zhuǎn)讓變更登記。新礦法規(guī)定：不論是出讓還是轉(zhuǎn)讓，出讓經(jīng)招拍掛后簽訂出讓合同，轉(zhuǎn)讓簽訂轉(zhuǎn)讓合同，相關(guān)的條件滿足了，自然資源主管部門就應(yīng)當(dāng)辦理登記，就可以取得礦業(yè)權(quán)物權(quán)。但是，取得礦業(yè)權(quán)物權(quán)后，還要去申辦勘查或開采的行為許可，才允許進(jìn)行勘查或開采。申請(qǐng)勘查許可需要先編制勘查方案，采礦許可要先編制開采方案。地質(zhì)是個(gè)經(jīng)驗(yàn)科學(xué)，儲(chǔ)量報(bào)告記載的礦產(chǎn)儲(chǔ)量、品位可能和采礦過(guò)程中實(shí)際發(fā)現(xiàn)的情況不一樣，甚至個(gè)別礦可能有重大變化或其他情況，比如地下的構(gòu)造、地下水等地質(zhì)情況與儲(chǔ)量報(bào)告相比有重大變化等，則需要重新編制開采方案，并經(jīng)批準(zhǔn)后，才可以開采，否則就存在違法問(wèn)題。以上這兩個(gè)證即物權(quán)證、行為許可證，如果沒(méi)有取得就去勘查或開采，將被認(rèn)定為嚴(yán)重違法，法律責(zé)任非常重。以上是這次修法的核心點(diǎn)之一，非常重要。

實(shí)際上，這個(gè)條款在修法過(guò)程中引發(fā)了比較大的爭(zhēng)議。一些人主張維持原規(guī)定不變，另一些人則提議一證變二證。二證分開以后，我們是否要考慮相關(guān)衍生問(wèn)題？以房地產(chǎn)業(yè)為例，業(yè)主擁有一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，同時(shí)也參與建設(shè)施工，這種情況雖然存在，但并不普遍，通常是由具備專業(yè)施工資質(zhì)的單位去施工。同樣，既然礦業(yè)權(quán)屬于物權(quán)范疇，那么在行為許可證項(xiàng)下的勘查或開采活動(dòng)，是否可以由非業(yè)主即非礦業(yè)權(quán)人來(lái)實(shí)施，例如通過(guò)承包的方式？實(shí)踐中，勘查和采礦通常由專業(yè)隊(duì)伍來(lái)完成，尤其是勘查工作，許多地質(zhì)隊(duì)面臨無(wú)活可干、資金短缺的困境，但他們擁有豐富的勘查經(jīng)驗(yàn)，是否可以考慮讓他們承包勘查工作？這是否意味著礦業(yè)權(quán)證、勘查或采礦許可證可以由不同的主體持有？這就叫有錢的出錢，有力的出力，是否更利于行業(yè)的繁榮發(fā)展？在房地產(chǎn)行業(yè)以及建筑工程施工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，業(yè)主與施工人分離對(duì)行業(yè)的繁榮發(fā)展是有益的。這是筆者參加新礦法論證會(huì)時(shí)提出的一個(gè)觀點(diǎn)。自然資源部門傾向于二證合一，即都授予礦業(yè)權(quán)人。探礦權(quán)人在其登記的勘查范圍內(nèi)有權(quán)依法取得采礦權(quán)的權(quán)利，這是礦業(yè)權(quán)物權(quán)屬性的一個(gè)延伸。換言之，探礦權(quán)的物權(quán)內(nèi)容里面包含了在發(fā)現(xiàn)可供開采的儲(chǔ)量后依法取得采礦權(quán)的權(quán)利。舊礦法的規(guī)定稱之為優(yōu)先權(quán)，新礦法賦予探礦權(quán)人取得采礦權(quán)的權(quán)利，即在不放棄的情況下，若發(fā)現(xiàn)可供開采的儲(chǔ)量，采礦的權(quán)利即歸其所有。至于法律責(zé)任方面，新礦法摒棄了舊礦法一些帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的條款以及兩證合一和轉(zhuǎn)讓需批準(zhǔn)的相關(guān)法律責(zé)任。新礦法還建立了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源制度，并對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)以及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值礦區(qū)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整。

礦業(yè)權(quán)出讓合同和礦業(yè)權(quán)登記的關(guān)系如何界定與銜接？合同的訂立產(chǎn)生債權(quán)，而債權(quán)與物權(quán)均為民法典所規(guī)范的兩大核心權(quán)利。通過(guò)出讓合同的約定，將國(guó)家所擁有的礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出一種用益物權(quán)，即礦業(yè)權(quán)，并實(shí)現(xiàn)該物權(quán)的轉(zhuǎn)移。最后經(jīng)法定程序的登記，該物權(quán)轉(zhuǎn)移行為方能生效，并對(duì)外產(chǎn)生公示效力即對(duì)抗第三方的效力。根據(jù)新礦法的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓可以通過(guò)合同進(jìn)行約定，即雙方可協(xié)商確定哪些權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓，哪些不轉(zhuǎn)讓。舊礦法時(shí)代，礦業(yè)權(quán)一旦轉(zhuǎn)讓，礦業(yè)權(quán)人的所有權(quán)利與義務(wù)原則上隨之轉(zhuǎn)移，而新礦法允許礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓部分權(quán)利與義務(wù)，具體哪些必須轉(zhuǎn)讓？哪些可以轉(zhuǎn)讓也可以不轉(zhuǎn)讓？這為法律實(shí)踐提供了新的探討空間，也有待相關(guān)實(shí)施細(xì)則或政策的盡快出臺(tái)?？辈椤㈤_采行為許可的期限是否跟礦業(yè)權(quán)期限保持一致？筆者傾向于不一致，原因在于，行為許可與企業(yè)的資質(zhì)、人員、設(shè)備、經(jīng)驗(yàn)以及在勘查開采過(guò)程中的信用等因素緊密相關(guān)，而這些因素又與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)聯(lián)。倘若企業(yè)存在諸多違規(guī)行為，頻繁被列入黑名單，那么其行為許可顯然不能長(zhǎng)期保留。所以，筆者傾向于縮短行為許可的期限，比如可借鑒現(xiàn)行做法，每隔幾年核發(fā)一次；或者給予與礦業(yè)權(quán)期限相同的行為許可，一旦企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重的勘查、開采違法行為，即取消相應(yīng)的勘查、開采行為許可。然而，礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)，一經(jīng)登記，沒(méi)有法定的特別嚴(yán)重違法情形，至少在出讓合同有效期間不應(yīng)輕易撤銷。新礦法關(guān)于法律責(zé)任的條款中，雖有撤銷行為許可證的規(guī)定，但很少見(jiàn)撤銷礦業(yè)權(quán)證的規(guī)定。申請(qǐng)勘查或采礦許可和現(xiàn)行規(guī)范的差異在于，新礦法規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)S可證的核心主要在于勘查方案或開采方案，配合其他申請(qǐng)主體等必備材料，經(jīng)審核合格后即可獲得許可。

以上即是新礦法關(guān)于兩證載兩權(quán)的核心內(nèi)容。事實(shí)上，早在新礦法出臺(tái)前，最高人民法院在審理（2018）最高法行再6號(hào)案（即湖南飯壟堆公司案）中就提出了采礦許可證兼具物權(quán)權(quán)利和行為許可屬性，不應(yīng)輕易剝奪礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)利的觀點(diǎn)。該案中，先后發(fā)放的兩個(gè)采礦權(quán)在空間垂直投影上存在重疊，后續(xù)在許可證延續(xù)問(wèn)題上產(chǎn)生爭(zhēng)議并訴至法院。該案件的判決明確指出：礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，不應(yīng)輕易不予延續(xù)；若礦業(yè)權(quán)人存在違規(guī)行為，應(yīng)對(duì)其相關(guān)行為規(guī)范、處罰和限制，但不應(yīng)輕易剝奪其物權(quán)。該判決還提出了諸多在當(dāng)時(shí)較為前衛(wèi)且對(duì)礦證管理具有重大影響的觀點(diǎn)，值得大家深入研究。

接下來(lái)，解讀一下第二小部分內(nèi)容涉及的新礦法相關(guān)規(guī)定，即礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備與應(yīng)急制度及其對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)的重大影響。2024年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局發(fā)布了發(fā)改能源規(guī)〔2024〕413號(hào)文件，就建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度作出部署。文件明確提出，到2027年初步建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度，有序核準(zhǔn)并建設(shè)一批產(chǎn)能儲(chǔ)備煤礦項(xiàng)目，形成一定規(guī)模的可調(diào)度產(chǎn)能儲(chǔ)備。至2030年，產(chǎn)能儲(chǔ)備制度將更加健全，產(chǎn)能管理體系更加完善，力爭(zhēng)形成3億噸/年左右的可調(diào)度產(chǎn)能儲(chǔ)備。

所謂產(chǎn)能儲(chǔ)備，依個(gè)人理解，是要求礦山生產(chǎn)企業(yè)保持一定的儲(chǔ)備生產(chǎn)能力，當(dāng)面臨礦產(chǎn)資源供應(yīng)緊張和市場(chǎng)大幅波動(dòng)時(shí)，能夠及時(shí)、有效、合理地增加資源供應(yīng)量。新建煤礦以及正在建設(shè)中的煤礦，尤其是新建煤礦，必須建設(shè)儲(chǔ)備產(chǎn)能。如果按照該政策要求建設(shè)30%的儲(chǔ)備產(chǎn)能，即若煤礦設(shè)計(jì)產(chǎn)能為1,000萬(wàn)噸，則需要建設(shè)300萬(wàn)噸的儲(chǔ)備產(chǎn)能。這300萬(wàn)噸產(chǎn)能僅在保供應(yīng)急的時(shí)候才能啟用，但是煤礦企業(yè)需要對(duì)其進(jìn)行維護(hù)，確保一旦要調(diào)用時(shí)能夠正常運(yùn)行。

在煤炭領(lǐng)域，原本就頒布了儲(chǔ)備與應(yīng)急的政策規(guī)定，如今這些上升為全國(guó)人大的法律規(guī)定。新礦法第50條規(guī)定：“國(guó)家構(gòu)建產(chǎn)品儲(chǔ)備、產(chǎn)能儲(chǔ)備和產(chǎn)地儲(chǔ)備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系，科學(xué)合理確定儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局并動(dòng)態(tài)調(diào)整。”前文已對(duì)產(chǎn)能儲(chǔ)備進(jìn)行闡述，下面介紹產(chǎn)品儲(chǔ)備和產(chǎn)地儲(chǔ)備。產(chǎn)品儲(chǔ)備方面，以原油儲(chǔ)備為例，這是大家較為熟知的礦產(chǎn)品儲(chǔ)備形式。目前天然氣也開始進(jìn)行儲(chǔ)備了，下一步很多我國(guó)稀缺礦產(chǎn)比如鈷礦、銅礦、鉀鹽等，按照現(xiàn)有規(guī)定和設(shè)想，作為戰(zhàn)略性礦種，都可能進(jìn)行儲(chǔ)備，這是產(chǎn)品儲(chǔ)備。產(chǎn)地儲(chǔ)備是什么？是指在某地發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)后，當(dāng)下暫不開采，應(yīng)急狀態(tài)啟動(dòng)后再緊急開采。由此聯(lián)想到，當(dāng)前以國(guó)家公園為主的生態(tài)限制區(qū)較多，許多礦業(yè)權(quán)需從中退出，是否可考慮將其作為產(chǎn)地儲(chǔ)備？因?yàn)椴婚_采對(duì)環(huán)境影響較小，不失為一種解決途徑。

以上就是新礦法關(guān)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備與應(yīng)急的規(guī)定，它涵蓋產(chǎn)品、產(chǎn)能和產(chǎn)地全方位的儲(chǔ)備。一旦出現(xiàn)礦產(chǎn)資源應(yīng)急狀態(tài)，比如供需嚴(yán)重失衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或人民生活受到重大影響等情況，省級(jí)以上人民政府就應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置措施。若應(yīng)急處置措施給有關(guān)單位和個(gè)人造成損失的，按規(guī)定給予補(bǔ)償。新礦法中有多處提到補(bǔ)償，大多表述為公平合理補(bǔ)償。此處未提及公平合理，是因?yàn)樘幱趪?guó)家應(yīng)急狀態(tài)處置階段，很難談公平合理補(bǔ)償。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源名錄在早期礦產(chǎn)資源規(guī)劃中確定為24種，調(diào)整之后增加至36種。其中，24種是公開的，36種的具體信息尚未公開。

與中國(guó)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源體系相對(duì)應(yīng)，美國(guó)、歐盟、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等國(guó)家和地區(qū)亦建立了關(guān)鍵性礦產(chǎn)制度。這些國(guó)家和地區(qū)所確定的關(guān)鍵性礦種，部分與我國(guó)的戰(zhàn)略性礦種重復(fù)，部分則存在差異。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)了解這一情況，從企業(yè)經(jīng)營(yíng)角度出發(fā)，這些礦種值得重點(diǎn)關(guān)注。國(guó)家將其列為戰(zhàn)略性礦種，國(guó)際上認(rèn)定為關(guān)鍵性礦種，必然存在相應(yīng)的市場(chǎng)需求。有需求就意味著存在市場(chǎng)，有市場(chǎng)就有盈利空間。而且在國(guó)家宏觀政策層面，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在財(cái)政投入、礦業(yè)用地、金融等領(lǐng)域均有相應(yīng)的政策扶持，具備相應(yīng)能力的企業(yè)可考慮對(duì)這些礦種進(jìn)行投資。

接下來(lái)探討第三小部分——法律責(zé)任，看看其是否屬于顛覆性修改。舊礦法所規(guī)定的法律責(zé)任有5種，其中，倒賣礦權(quán)牟利、出租或買賣等形式轉(zhuǎn)讓礦權(quán)定性為違法的情形，新礦法實(shí)施后將不復(fù)存在，因?yàn)榻窈筠D(zhuǎn)讓礦權(quán)屬于市場(chǎng)行為，不需要審批，與房產(chǎn)買賣類似，先簽合同后做登記，直接辦理變更過(guò)戶即可。予以保留的責(zé)任條款只有破壞性或越界開采、擅自采礦與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源相關(guān)的規(guī)定等。

新礦法規(guī)定了12種法律責(zé)任情形，以下重點(diǎn)闡述其中幾種。

第一種，未取得探礦權(quán)而進(jìn)行勘查，或超出登記范圍進(jìn)行勘查的法律責(zé)任。對(duì)于此類行為，處以10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款，沒(méi)收用于勘查的工具設(shè)備。若在這種情況下仍不停止勘查活動(dòng)，將責(zé)令停業(yè)整頓；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷勘查許可證。投入的資產(chǎn)被沒(méi)收，還要繳納罰款，且面臨停業(yè)整頓，對(duì)企業(yè)而言是很重的處罰。

第二種，未取得采礦權(quán)而進(jìn)行開采，或超出登記范圍進(jìn)行開采的法律責(zé)任。其相比而言更重。首先，沒(méi)收采出的全部礦產(chǎn)品和投入的工具設(shè)備，并處以違法采出礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值3倍以上5倍以下的罰款；如果沒(méi)有采出礦產(chǎn)品，或者違法采出的礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值不足10萬(wàn)元，則處以10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款；若拒不停止違法行為，可責(zé)令其停業(yè)整頓。對(duì)于超區(qū)域開采拒不停止違法行為，情節(jié)嚴(yán)重的，可吊銷其采礦許可證。投入的資產(chǎn)損失殆盡，許可證被吊銷，還需要承擔(dān)采出礦產(chǎn)品價(jià)值3倍以上5倍以下的罰款，很有可能讓企業(yè)破產(chǎn)。需要注意的是，此處所指的未取得探礦權(quán)和采礦權(quán)的法律責(zé)任，是指未取得礦產(chǎn)物權(quán)權(quán)利的情況下實(shí)施相應(yīng)行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

第三種，未經(jīng)批準(zhǔn)壓覆戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，處以10萬(wàn)元至100萬(wàn)元的罰款。

第四種，未取得行為許可證而進(jìn)行相應(yīng)勘查或開采行為的法律責(zé)任。未取得勘查許可進(jìn)行勘查的，沒(méi)收投入和違法所得，并處以10萬(wàn)元至50萬(wàn)元的罰款，可責(zé)令其停業(yè)整頓；未取得采礦許可進(jìn)行開采的，沒(méi)收投入和違法所得，處違法采出的礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值1倍以上3倍以下的罰款；若沒(méi)有采出礦產(chǎn)品，或者違法采出的礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值不足10萬(wàn)元的，處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款，并可責(zé)令其停業(yè)整頓。雖然該法律責(zé)任相較于未取得物權(quán)登記進(jìn)行采礦的法律責(zé)任（3倍以上5倍以下罰款）稍輕，但依然較重。需要注意的是，這些法律責(zé)任的規(guī)定均未提及吊銷礦業(yè)權(quán)證。由此可見(jiàn)，新礦法對(duì)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利，特別是物權(quán)權(quán)利的保護(hù)提升到相當(dāng)高的程度。

第五種，故意報(bào)送虛假礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。依據(jù)新礦法規(guī)定，此類行為將被處以20萬(wàn)元至100萬(wàn)元的罰款；若情節(jié)嚴(yán)重，礦業(yè)權(quán)將被收回，這一責(zé)任很重。在整部新礦法中，礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)利因違法而滅失的規(guī)定極為少見(jiàn)。

為什么這樣規(guī)定呢？大家不妨留意“故意報(bào)送”“虛假”這兩個(gè)措辭。也就是說(shuō)，構(gòu)成這種違法行為需同時(shí)滿足兩個(gè)條件：其一是故意為之，其二是報(bào)告內(nèi)容虛假。時(shí)至今天，地質(zhì)勘查仍屬于經(jīng)驗(yàn)科學(xué)范疇。儲(chǔ)量報(bào)告中所載明的資源儲(chǔ)量，在實(shí)際開采過(guò)程中未必能夠完全開采出來(lái)；此外，取得空白區(qū)探礦權(quán)之后開展找礦工作，后續(xù)能否成功找到礦產(chǎn)并將探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，其概率處于千分之幾到百分之幾的區(qū)間。這表明儲(chǔ)量報(bào)告具有相對(duì)性。

在此，筆者提出一個(gè)觀點(diǎn)供大家參考、探討：即使嚴(yán)格按照勘查規(guī)范開展工作后編制的儲(chǔ)量報(bào)告，其所記載的儲(chǔ)量?jī)H能稱之為合法儲(chǔ)量，難以認(rèn)定為真實(shí)儲(chǔ)量或客觀儲(chǔ)量。為什么？因?yàn)槲覀儗?shí)際上難以準(zhǔn)確知曉地下礦產(chǎn)的真實(shí)狀況。這不是純粹哲學(xué)意義上的真實(shí)客觀概念，所謂客觀與否，實(shí)則取決于人的認(rèn)知。即便再換不同的地質(zhì)隊(duì)，采用相同的勘查方法，所得出的儲(chǔ)量結(jié)果也可能存在差異。儲(chǔ)量誤差究竟是10%、20%，亦或是50%，很難給出一個(gè)確切的定論。

所以，大家不妨深入研究一下現(xiàn)有的各類勘查規(guī)范，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中未提及誤差在何種程度之內(nèi)算符合規(guī)范，僅規(guī)定了是否按照規(guī)定間距進(jìn)行鉆探、是否按照規(guī)范進(jìn)行取樣等，以及分析測(cè)試得出的數(shù)據(jù)是否在誤差范圍之內(nèi)。這是因?yàn)榉治鰷y(cè)試環(huán)節(jié)相對(duì)易于操作，能夠通過(guò)客觀手段進(jìn)行復(fù)核，是切實(shí)可見(jiàn)的工作。

綜上，只有故意報(bào)送虛假儲(chǔ)量報(bào)告的行為才需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因過(guò)失導(dǎo)致的情況則不在此列。

此外，還需額外強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合行業(yè)實(shí)際情況學(xué)習(xí)法律條款，深入理解并正確運(yùn)用法律。

綜上可見(jiàn)，違反礦業(yè)權(quán)、行為許可的相關(guān)法律規(guī)定，行政處罰的差異較為顯著。在新礦法中，倒賣、非法轉(zhuǎn)讓礦權(quán)這一概念已不復(fù)存在。新礦法規(guī)定的整體法律責(zé)任增加了違反戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源壓覆、應(yīng)急義務(wù)和礦區(qū)生態(tài)義務(wù)之規(guī)定的法律責(zé)任，這些都是顛覆性變化。

（二）調(diào)整、提升型修訂內(nèi)容

新礦法條款中關(guān)于調(diào)整、提升型修訂內(nèi)容，涵蓋礦業(yè)權(quán)出讓方式、探礦權(quán)登記期限與保留、礦業(yè)用地、礦業(yè)權(quán)壓覆、礦業(yè)權(quán)收回與特殊管控、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。其中，礦業(yè)權(quán)出讓方式、礦業(yè)用地、生態(tài)修復(fù)部分將著重解讀，其余內(nèi)容則簡(jiǎn)要提及。

礦業(yè)權(quán)出讓方式。礦業(yè)權(quán)原則上應(yīng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓，法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定可以通過(guò)協(xié)議出讓或其他方式設(shè)立的除外。礦業(yè)權(quán)出讓的權(quán)限劃分由國(guó)務(wù)院規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門按照規(guī)定的權(quán)限組織礦業(yè)權(quán)出讓。該規(guī)定雖僅有幾十個(gè)字，卻蘊(yùn)含豐富內(nèi)涵。從字面解讀，礦業(yè)權(quán)出讓方式原則上是招拍掛，即“應(yīng)當(dāng)”采用該方式，只有法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院有明確規(guī)定時(shí)，才考慮協(xié)議出讓或其他方式。全國(guó)人大及其常委會(huì)制訂法律，國(guó)務(wù)院制訂行政法規(guī)并發(fā)布政策命令，以規(guī)定協(xié)議出讓和其他方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)的具體情形或條件。協(xié)議出讓為大家所熟知，而“其他方式”作何解釋？該法條出臺(tái)后，筆者也曾有所聯(lián)想，這是否是行業(yè)期待的低成本獲取礦業(yè)權(quán)預(yù)留空間？因?yàn)榈V產(chǎn)資源行業(yè)存在一個(gè)規(guī)律：除砂石粘土等少數(shù)礦種外，空白地出讓的探礦權(quán)，尤其是地下高風(fēng)險(xiǎn)礦種的探礦權(quán)（包含大部分礦種），經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期、大量且艱辛的投入后，成功找到可供開采的儲(chǔ)量，進(jìn)而轉(zhuǎn)成采礦權(quán)的概率，普遍說(shuō)法是千分之幾到百分之幾，即成功的比例極低。打一個(gè)不太恰當(dāng)?shù)谋确剑@與購(gòu)買彩票中獎(jiǎng)的概率相差不大。然而，多年來(lái)眾多商業(yè)公司、社會(huì)資本投身該行業(yè)進(jìn)行投資、經(jīng)營(yíng)，難道他們不知其中風(fēng)險(xiǎn)？難道這些商業(yè)公司和社會(huì)資本追求的是社會(huì)責(zé)任？顯然并非如此。公司法定的重要義務(wù)是盈利，資本追求的是利潤(rùn)。那么，為什么高風(fēng)險(xiǎn)的探礦仍有商業(yè)資本愿意投資？因?yàn)橐坏┱业降V，回報(bào)可能達(dá)到十倍、百倍甚至千倍，此類情況屢見(jiàn)不鮮。也就是說(shuō)，眾多礦業(yè)公司、社會(huì)資本和商業(yè)資本追求的是高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、高回報(bào)。但倘若探礦權(quán)原始取得成本過(guò)高，找到礦后開發(fā)階段稅費(fèi)負(fù)擔(dān)很重，再加上勘查投入巨大，上述商業(yè)邏輯就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，即高風(fēng)險(xiǎn)、高投入不能帶來(lái)高回報(bào)，這必然嚴(yán)重打擊商業(yè)資本投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的積極性，長(zhǎng)此以往，必將影響國(guó)家資源能源的保障和安全。當(dāng)然，此觀點(diǎn)僅為一家之言，值得探討。另外，在整合背景下，被整合礦業(yè)權(quán)的出讓應(yīng)該考慮協(xié)議出讓。至于更多現(xiàn)實(shí)特殊情形下的礦業(yè)權(quán)出讓方式，應(yīng)通過(guò)國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式的途徑加以完善。

礦業(yè)權(quán)的期限與保留問(wèn)題。在舊礦法時(shí)代礦政管理背景下，常有人提及探礦權(quán)有效期為三年，每次延期兩年，在尚未充分勘查清楚礦產(chǎn)資源稟賦情況時(shí)，探礦權(quán)就到期了。新礦法規(guī)定探礦權(quán)期限為5年，延期三次后最長(zhǎng)可到20年，原則上時(shí)間足夠了。但是，筆者與油氣行業(yè)工作人員交流時(shí)，他們表示此期限仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。實(shí)踐中有諸多油氣探礦權(quán)，即便按照新礦法規(guī)定的期限也早已過(guò)期。究其原因，主要是油氣行業(yè)具有特殊性，其成藏過(guò)程復(fù)雜，勘探人員需要較長(zhǎng)時(shí)間來(lái)研究和分析地質(zhì)構(gòu)造、巖石性質(zhì)、流體特征等，以確定油氣的分布和儲(chǔ)量；而且油氣資源分布不均，需要投入大量的時(shí)間和資源，包括進(jìn)行地震勘探、鉆井等作業(yè)，以準(zhǔn)確找到油氣藏的位置和規(guī)模。此外，油氣勘探技術(shù)更新?lián)Q代快、應(yīng)用成本高、資金投入需求高等因素均會(huì)使得油氣探礦周期更長(zhǎng)、更為復(fù)雜。

礦業(yè)權(quán)用地。新礦法在這一此方面的規(guī)定對(duì)行業(yè)而言是重大利好，有必要著重闡述。新礦法第三十四條規(guī)定：“國(guó)家完善與礦產(chǎn)資源勘查、開采相適應(yīng)的礦業(yè)用地制度。編制國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)考慮礦產(chǎn)資源勘查、開采用地實(shí)際需求?？辈椤㈤_采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)節(jié)約集約使用土地?？h級(jí)以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)保障礦業(yè)權(quán)人依法通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資等方式使用土地。開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收。勘查礦產(chǎn)資源可以依照土地管理法律、行政法規(guī)的規(guī)定臨時(shí)使用土地。露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源占用土地，經(jīng)科學(xué)論證，具備邊開采、邊復(fù)墾條件的，報(bào)省級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)后，可以臨時(shí)使用土地；臨時(shí)使用農(nóng)用地的，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定及時(shí)恢復(fù)種植條件、耕地質(zhì)量或者恢復(fù)植被、生產(chǎn)條件，確保原地類數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、農(nóng)民利益有保障?？辈?、開采礦產(chǎn)資源用地的范圍和使用期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要確定，使用期限最長(zhǎng)不超過(guò)礦業(yè)權(quán)期限。”僅該條款，便標(biāo)志著礦業(yè)用地制度性重大變革，值得深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)。

規(guī)劃需考慮勘查開采用地。這是否意味著未來(lái)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃需將礦業(yè)用地指標(biāo)納入考量？勘查用地屬于臨時(shí)用地，可暫不納入規(guī)劃范疇，因其使用過(guò)的土地較易恢復(fù)。開采則屬于長(zhǎng)期性用地，歸為工礦建設(shè)用地大類。依據(jù)目前的國(guó)家規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃只能將其置于建設(shè)用地范疇。我國(guó)的規(guī)劃編制具有一定提前量，例如國(guó)家規(guī)劃通常提前5~10年，展望期可能達(dá)20年、30年。省級(jí)規(guī)劃同樣提前較長(zhǎng)時(shí)間，市縣規(guī)劃提前時(shí)間相對(duì)較短。規(guī)劃一經(jīng)制定、公布，未經(jīng)法定程序不得變更，即規(guī)劃具有預(yù)先性、長(zhǎng)期性和剛性約束的特點(diǎn)。若將礦業(yè)用地納入規(guī)劃，該如何編制此部分規(guī)劃？礦業(yè)用地指標(biāo)應(yīng)如何確定？具體位置又該如何安排？由于空白地的探礦權(quán)僅有千分之幾到百分之幾的概率轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，何時(shí)、何地，甚至哪個(gè)省份能發(fā)現(xiàn)何種礦產(chǎn)，以及所需用地?cái)?shù)量，均存在不確定性。當(dāng)發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)并申請(qǐng)采礦時(shí)臨時(shí)變更規(guī)劃，是否來(lái)得及？是否合法？以剛性預(yù)設(shè)的規(guī)劃為不確定性極高的采礦項(xiàng)目預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)，是否存在邏輯矛盾？對(duì)此，筆者尚未有頭緒，期望與大家共同探討。關(guān)于通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資等方式使用土地，涵蓋國(guó)有建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這極大地方便了礦山企業(yè)獲取項(xiàng)目建設(shè)用地，也為當(dāng)前礦山企業(yè)普遍存在的“以租代征”違法用地問(wèn)題的解決指明了方向。

筆者認(rèn)為，在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)開展找礦工作并不具備可行性，即便發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源，也無(wú)法進(jìn)行開采，因?yàn)樵搮^(qū)域已被建筑物全面覆蓋，不具備開礦條件。所以，以出讓、租賃、作價(jià)出資等方式用地，其適用對(duì)象大多為集體土地。就目前相關(guān)法律或政策規(guī)定來(lái)看，主要是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可采取出讓、租賃、作價(jià)出資的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。集體土地作價(jià)出資是一種較為理想的方式，它能夠?qū)⑥r(nóng)民的利益與礦山企業(yè)綁在一起，從而降低礦山企業(yè)的前期成本，有助于構(gòu)建和諧的社區(qū)關(guān)系。當(dāng)然，上述三種礦山用地方式，國(guó)有土地或集體土地均可適用。在開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源時(shí)，若使用農(nóng)民集體所有的土地，可依法征收；對(duì)于露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源而占用土地的情況，若具備邊開采、邊復(fù)墾條件的，則可長(zhǎng)期臨時(shí)使用土地。自2019年《土地管理法》頒布實(shí)施后，集體土地征收的范圍大幅縮減，所列舉的情形不包含礦業(yè)用地。關(guān)于礦業(yè)項(xiàng)目長(zhǎng)期臨時(shí)用地的規(guī)定，新礦法顯然突破了《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。在此便產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：當(dāng)新礦法和《土地管理法》關(guān)于礦業(yè)用地的規(guī)定相沖突時(shí)，應(yīng)適用哪部法律？筆者理解，應(yīng)適用新礦法。

礦產(chǎn)資源壓覆。關(guān)于此問(wèn)題，相關(guān)規(guī)定與以往相比稍有變化，重點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：其一，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得被壓覆，若確有必要壓覆，必須經(jīng)過(guò)省級(jí)以上自然資源主管部門的批準(zhǔn)。這是因?yàn)閼?zhàn)略性礦產(chǎn)資源涵蓋了我國(guó)稀缺的日常大宗礦產(chǎn)；其二，壓覆礦產(chǎn)資源應(yīng)給予公平、合理的補(bǔ)償，這是一項(xiàng)較為顯著的變化。新礦法實(shí)施前，在壓覆補(bǔ)償方面，政策和司法判例的主流觀點(diǎn)均將補(bǔ)償范圍限定于直接投資損失。新礦法基于對(duì)國(guó)家礦產(chǎn)資源的保護(hù)以及對(duì)礦權(quán)人合法利益的充分維護(hù)，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升至公平、合理的水平，可能會(huì)按礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)即市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，這一舉措遵循了市場(chǎng)法則，是進(jìn)步。

礦業(yè)權(quán)收回與特殊管控。基于公共利益收回礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)地政策對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)的管控，其與現(xiàn)行的《民法典》《土地管理法》《行政許可法》的規(guī)定基本是一脈相承的。值得一提的是，新礦法明確規(guī)定，基于公共利益收回礦業(yè)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，這再次體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家礦產(chǎn)資源的保護(hù)和對(duì)礦業(yè)權(quán)人合法利益的充分維護(hù)。

礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。根據(jù)新礦法規(guī)定，采礦權(quán)人負(fù)有履行生態(tài)修復(fù)的義務(wù)。故而，筆者認(rèn)為，在礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，生態(tài)修復(fù)義務(wù)理應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓，原采礦權(quán)人可能需要承擔(dān)連帶責(zé)任。然而，新礦法同時(shí)明確：采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由受讓人履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)，但國(guó)家另有規(guī)定或者礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同另有約定的除外。由此引發(fā)疑問(wèn)：生態(tài)修復(fù)義務(wù)是否可以通過(guò)合同約定不由采礦權(quán)人承擔(dān)？抑或是由采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方共同承擔(dān)？又或是礦權(quán)轉(zhuǎn)讓方承擔(dān)一部分，受讓方承擔(dān)一部分？雖存在這種可能性，但筆者認(rèn)為概率較小，具體情況需視后期新礦法配套的法規(guī)政策而定。

礦區(qū)生態(tài)修復(fù)需嚴(yán)格遵循修復(fù)方案編制（含公示）、批準(zhǔn)、實(shí)施、驗(yàn)收等流程，相應(yīng)的修復(fù)費(fèi)用提取、監(jiān)管也有嚴(yán)格規(guī)定。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)內(nèi)容涵蓋地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、地貌重塑、植被恢復(fù)、土地復(fù)墾等方面。監(jiān)管部門職責(zé)分工明確：自然資源主管部門負(fù)責(zé)制定礦區(qū)生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)則；生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作，實(shí)施礦區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、污染防治監(jiān)管；水行政主管部門依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)；應(yīng)急管理部門依法承擔(dān)尾礦庫(kù)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)?？傮w而言，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)高、監(jiān)管嚴(yán)、責(zé)任重，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從礦山項(xiàng)目立項(xiàng)到閉坑，均需高度重視，嚴(yán)格管理，才有可能依法全面履行相關(guān)法定義務(wù)。

（三）授權(quán)性條款內(nèi)容

新礦法關(guān)于授權(quán)性的規(guī)定可以分為二類：一是授權(quán)國(guó)務(wù)院的規(guī)定；二是授權(quán)自然資源部等相關(guān)部委的規(guī)定。新礦法規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定相應(yīng)行政法規(guī)或規(guī)定的事項(xiàng)有八項(xiàng)：第一，礦產(chǎn)資源的目錄，即明確哪些屬于礦產(chǎn)？由國(guó)務(wù)院規(guī)定。目前法定的礦種為174種；第二，與礦產(chǎn)相關(guān)應(yīng)繳納的稅費(fèi)以及減收和免收的情形；第三，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄和特定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；第四，協(xié)議出讓和其他出讓礦權(quán)的情形及礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限。舊礦法時(shí)代該事項(xiàng)由自然資源部（原國(guó)土資源部）制定政策；第五，在已登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)，按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形。按照綜合利用、綜合勘查原則，在礦業(yè)權(quán)人已有的權(quán)利范圍內(nèi)，原則上不向第三人設(shè)定礦業(yè)權(quán)；第六，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體管理辦法；第七，無(wú)需取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的情形；第八，儲(chǔ)量管理辦法。

另一類情況是，新礦法授權(quán)以自然資源部為主，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等制定規(guī)章或政策的事項(xiàng)，共計(jì)12項(xiàng)：

第一項(xiàng)是礦產(chǎn)資源規(guī)劃，由自然資源部門會(huì)同其他部門編制；

第二項(xiàng)是礦業(yè)權(quán)出讓合同示范文本，由自然資源部門制定。這項(xiàng)工作非常重要。因?yàn)樾碌V法實(shí)施后，礦業(yè)權(quán)出讓即制定出讓方案后，通過(guò)招拍掛出讓、再簽訂出讓合同后，按照出讓合同進(jìn)行管理和礦權(quán)登記，這涉及到礦業(yè)權(quán)物權(quán)權(quán)利的確認(rèn)、礦政管理秩序，所以出讓合同不可或缺。從另一角度看，關(guān)于礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，比如礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)、出讓收益的繳納、綠色礦山建設(shè)及其違約責(zé)任等，均有必要在出讓合同中作出詳細(xì)約定，該合同也是礦政管理的重要依據(jù)。礦業(yè)權(quán)出讓合同與土地使用權(quán)出讓合同類似，均為自然資源出讓合同。司法實(shí)踐基本傾向于認(rèn)定土地使用權(quán)出讓合同為民事合同；而根據(jù)最高院的司法解釋，礦業(yè)權(quán)出讓合同則屬于行政協(xié)議，是實(shí)踐慣例還是認(rèn)識(shí)不同所致？有待研究；

第三項(xiàng)是礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理辦法，由財(cái)政部、自然資源部和稅務(wù)總局聯(lián)合制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；

第四項(xiàng)是礦業(yè)權(quán)登記的具體辦法，由自然資源部制定；

第五項(xiàng)是礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先取得新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)的具體辦法，以及在已經(jīng)登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)，按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形，因均在新礦法第23條規(guī)定，合并為一個(gè)事項(xiàng)表述。按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形同時(shí)授權(quán)了國(guó)務(wù)院。未來(lái)自然資源部將出臺(tái)這兩個(gè)事項(xiàng)的具體規(guī)定，這對(duì)礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)權(quán)利影響很大，必將受到各方關(guān)注；

第六項(xiàng)是無(wú)需取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的情形，由自然資源部作出規(guī)定。該事項(xiàng)也授權(quán)了國(guó)務(wù)院；

第七項(xiàng)是油氣探礦權(quán)人依法取得采礦權(quán)和采礦許可證的期限，該事項(xiàng)涉及行業(yè)特殊性，實(shí)踐中爭(zhēng)議也較大，授權(quán)自然資源部作出規(guī)定；

第八項(xiàng)是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范，由自然資源部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部作出規(guī)定。該事項(xiàng)技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)，可能涉及一套系列性的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或指標(biāo)體系；

第九項(xiàng)是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用提取、使用和監(jiān)督管理的具體辦法，由財(cái)政部會(huì)同自然資源部制定；

第十項(xiàng)是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備地的管理辦法及其劃定，授權(quán)自然資源部和其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)。這是一項(xiàng)新舉措，值得期待，可能會(huì)對(duì)生態(tài)限制區(qū)礦業(yè)權(quán)的處置產(chǎn)生影響；

第十一項(xiàng)是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平評(píng)估指標(biāo)體系，比如“三率”指標(biāo)，由自然資源部規(guī)定。該事項(xiàng)同樣具有較強(qiáng)技術(shù)專業(yè)性，同時(shí)涉及綠色、集約、高效利用礦產(chǎn)資源問(wèn)題，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的礦山開采有指導(dǎo)作用和強(qiáng)制約束力；

第十二項(xiàng)是建立全國(guó)礦業(yè)權(quán)分布底圖和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)、全國(guó)礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，由自然資源部完成，這是自然資源部門礦政管理的一項(xiàng)重要職責(zé)。

根據(jù)2025年2月25日內(nèi)蒙古蒙泰集團(tuán)培訓(xùn)講座楊貴生律師發(fā)言整理